Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения.
В систему органов местного самоуправления входят:
1. избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
2. глава муниципального образования;
3. местная администрация;
4. органы контроля муниципального образования;
5. избирательная комиссия муниципального образования;
6. органы общественного территориального самоуправления;
7. органы управления, наделенные отдельными полномочиями органов местного самоуправления.
Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ дает возможность выбрать одну из следующих моделей взаимоотношений элементов системы органов местного самоуправления муниципального образования:
1) глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах и осуществляет полномочия главы местной администрации; представительный орган возглавляет председатель, избранный из его состава;
2) глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и осуществляет полномочия его председателя; глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса;
3) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и осуществляет полномочия председателя представительного органа; глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.
В муниципальном районе возможно также формирование представительного органа из числа глав поселений, входящих в муниципальный район, и депутатов представительных органов поселений. В этом случае глава муниципального района, независимо от способа своего избрания, входит в состав представительного органа и осуществляет функции его председателя, глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.
В сельских поселениях и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения возможно совмещение главой муниципального образования, независимо от способа его избрания, полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. Конкретную модель взаимоотношений элементов системы органов местного самоуправления избирает само муниципальное образование и фиксирует ее в уставе муниципального образования.
В поселениях с числом проживающих в нем жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не избирается, его функции выполняет сход граждан.
Представительные органы муниципальных образований - это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Они являются основными и обязательными выборными органами в структуре органов местного самоуправления территории. Других представительных органов на ней не может быть. Состоит из депутатов, избираемых прямым тайным голосованием граждан. Именно это обстоятельство и делает его органом местной власти, представляющим интересы населения муниципального образования, что дает право иметь исключительную компетенцию по принятию ряда решений от его имени.
Депутатская деятельность обеспечивается системой гарантий, включающих в себя организационные, социальные и трудовые гарантии. Гарантии действуют на весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную деятельность по окончании депутатских обязанностей. На представительный орган в силу его особого местоположения в системе местной власти ложится большая ответственность за выполнение созидательной и развивающей главной миссии местного самоуправления. В этой связи важно обратить внимание на то, что представительный орган, как и глава муниципалитета, местная администрация, обязан выявлять и формировать потребности населения муниципального образования, вовремя видеть возникающие социально-экономические проблемы и все делать для того, чтобы адекватно формулировать стратегические цели и пути развития муниципального образования. А это в свою очередь требует и соответствующих поставленным целям и задачам решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых для их достижения. Останавливаться на таком очевидном управленческом понятии приходится, так как в некоторых муниципальных образованиях представительные органы дистанцируются от своей миссии быть активными участниками развивающего и созидательного процесса, оставляя за собой нормотворческие и контрольные функции, все остальные возлагая на глав и администрации муниципальных образований. Такая позиция, если она еще и политизируется, может порождать деструктивные конфликтные ситуации в органах местного самоуправления и препятствовать территориальному развитию.
Представительный орган является коллегиальным органом и по вопросам своей компетенции принимает большинством голосов от установленной численности депутатов решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на территории муниципалитета. Также он может принимать решения по вопросам организации своей деятельности.
Особое местоположение представительного органа в системе власти определяется наличием у него исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ к такой исключительной компетенции относятся вопросы, не требующие для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан и которые вправе решать только представительный орган муниципального образования и не вправе решать никакой иной орган. В число таких вопросов входят:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку .
Круг полномочий представительного органа может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Особое место занимают полномочия представительного органа по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными формами его могут быть: заслушивание на заседаниях представительного органа ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Наряду с контрольным органом муниципального образования, сформированным на муниципальных выборах или представительным органом, оно правомочно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ создавать и свой контрольно-финансовый орган.
Другая особая функция, присущая лишь только представительному органу, - учредительная. Принимая устав муниципального образования, представительный орган тем самым принимает решение о создании помимо местной администрации и главы муниципального образования иных органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он же решает, какие из них наделяются правами юридического лица, и определяет их целевую правоспособность.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российскаягазета. 2003. 8 октября. Ст. 35.
В результате изучения главы студент должен:
знать
- систему органов местного самоуправления в Российской Федерации;
- понятие, общую характеристику, компетенцию и формы работы представительного органа муниципального образования;
- правовой статус депутата представительного органа муниципального образования;
- особенности назначения, полномочия и акты главы муниципального образования;
- порядок назначения, полномочия, особенности деятельности главы местной администрации;
уметь
- характеризовать систему органов местного самоуправления;
- раскрыть полномочия и специфику деятельности органов местного самоуправления;
владеть
- понятийным аппаратом по теме;
- навыками критического и объективного анализа федеральных, региональных и муниципальных правовых актов.
Понятие и общая характеристика органов местного самоуправления в Российской Федерации
Функции местного самоуправления осуществляются как непосредственно гражданами, так и через органы местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ΦЗ органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 – ФЗ систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем подчеркивается, что обязательным является наличие не только представительного органа местного самоуправления, выбранного населением, но также и главы муниципального образования и местной администрации.
Закон предусматривает только два исключения:
- 1) в сельском поселении или муниципальном образовании, находящемся на территории города федерального значения, уставом может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иными словами, глава муниципального образования имеет право возглавлять и местную администрацию, и представительный орган муниципального образования;
- 2) в поселении, являющемся административным центром муниципального района, уставом может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации данного поселения. В этом случае поселенческая администрация не образуется.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего данное решение.
Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Они осуществляют деятельность, которая носит публично-властный характер. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочии решения обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Исходя из смысла Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ΦЗ, можно выделить следующие признаки органов местного самоуправления:
- 1) наделение полномочиями по решению вопросов местного значения;
- 2) запрет на включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
- 3) обязательность формирования органов местного самоуправления населением или его представителями;
- 4) обладание правом издания нормативных муниципальных актов;
- 5) финансовое обеспечение деятельности исключительно за счет собственных доходов бюджетов муниципальных образований.
Органы местного самоуправления можно классифицировать по различным критериям.
По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и иные.
По специфике выполняемых функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные и исполнительно-распорядительные.
По компетенции органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общей и специальной компетенции. Под органами общей компетенции понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специальной компетенции – "отраслевые" органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления.
По способу принятия решений органы местного самоуправления классифицируются на коллегиальные, единоначальные и смешанные. Коллегиальные органы – это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет принятия решений по всем вопросам компетенции данных органов. Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.
Органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью, являются смешанными. Их отличает всестороннее и квалифицированное коллегиальное обсуждение и решение стратегических и оперативных вопросов, но единоличное проведение принятых решений в жизнь руководителем соответствующего органа.
Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях — городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения , владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления :
- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;
- организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально-технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка;
- организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования); благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы (всего их 30).
Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, бытового обслуживания и местной промышленности.
Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется , то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:
- местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищно — коммунального фонда);
- поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;
- отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных); различные дотации.
Органы местного самоуправления в системе публичной власти
Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культур ной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.
К органам местного самоуправления относятся:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Представительный орган муниципального образования
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.
Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.
Глава муниципального образования
Является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).
Местная администрация
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.
Контрольный орган муниципального образования
В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.
Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от должности может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рассматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Права органов местного самоуправления
Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции :
- отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;
- отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная милиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок.
Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.
Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:
- ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;
- определяют порядок использования муниципальных земель. водных объектов, лесов;
- контролируют работу муниципальных предприятий — заводов, фабрик, мастерских, магазинов, — которые принадлежат муниципальному образованию;
- распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.
Они имеют право:
- передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение : собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;
- сдавать имущество в аренду , то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату; продавать имущество;
- приватизировать — по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества.
Правовая основа деятельности органов местного самоуправления
Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в (ст. 12, 130-133), федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Сохраняет силу закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1-48, 77-79, 87-96 названного закона).
В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, если такое право главы муниципального образования предусмотрено уставом.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.
Полномочия органов местного самоуправления , предусмотренные ст. 49-76 закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, применяются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с названным федеральным законом.
Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.
Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Понятие и система органов местного самоуправления
Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель построение демократического, правового, социального государства.
Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Поэтому оно составляет одну из основ демократического строя, является одним из главных признаков гражданского общества.
Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления необходимая предпосылка для сохранения неповторимых культурных традиций.
Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, скрепляет население прочными духовными узами. Оберегая и развивая особенности национальных культур, оно способствует сохранению целостности Российской Федерации.
Органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления. Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам - он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации. (Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ определение этого термина изложено в следующей редакции: о рганы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает следующее определение: органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Признаки органов местного самоуправления. Как субъекты муниципальных правоотношений органы местного самоуправления обладают рядом признаков, позволяющих выделить их среди других субъектов муниципальных правоотношений.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, следовательно, наименование органов местного самоуправления не имеет единообразия. Представительные органы местного самоуправления названы, как правило, в городах - городские думы; в районах, волостях, сельсоветах и других муниципальных образованиях - собрание представителей, собрание депутатов, советы депутатов, муниципальные собрания, земские собрания, муниципалитеты и др.
Исполнительные органы местного самоуправления имеют также различные названия. Наиболее распространенными являются такие наименования, как - администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.
Среди наименований должностных лиц используются такие наименования как - глава муниципального образования, глава муниципалитета, председатель собрания, глава администрации, мэр, староста.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41) устанавливает, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами (муниципальными учреждениями) в соответствии с уставом муниципального образования, образуются для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность.
Согласно ст. 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации, юридическое лицо «имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество».
Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой.
В решении вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией. В зависимости от особенностей (объема) предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления, предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни. Типичными органами общей компетенции являются: представительный орган (совет, дума), исполнительно - распорядительный орган (глава администрации, администрация). Органы общей компетенции являются обычными для муниципальных образований, однако они могут быть не единственными. В муниципальных образованиях может возникнуть необходимость в органах местного самоуправления специальной компетенции.
К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни. Так в муниципальном образовании может быть образована избирательная комиссия, контрольная комиссия (контрольно-счетная палата), но наличие таких органов не является обязательным согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Государство признает за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой директивно-властный, общеобязательный характер. В соответствии с ч. 3 статьей 7 Федерального Закона решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Правовые акты представительных органов обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа.
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения.
Правовые акты иных органов местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы. Правовые акты органов местного самоуправления могут быть отменены этими органами либо признаны недействительными по решению суда.
Следует отметить, что правовое положение органов и их структурных подразделений различно. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия решений в форме определенных правовых актов.
Структурные подразделения органов не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа. Эти подразделения не могут наделяться правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа, которое делегирует им полномочия.
Виды органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 34) к органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует органы местного самоуправления в зависимости от способа формирования и принятия властных решений.
В зависимости от способа формирования: выборные и иные органы местного самоуправления.
В зависимости от способа принятия властных решений: единоначальные и коллегиальные.
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, а выборные городские органы местного самоуправления не создаются. Типичными выборными органами местного самоуправления являются: представительный орган (совет, дума и т.д.).
Определение (критерии) иных органов местного самоуправления законодательством не дается. Однако иными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы выборными органами, поскольку формирование невыборных органов должно быть хотя бы опосредованно связано с волеизъявлением граждан, так как органы местного самоуправления являются органами народовластия. Также, исходя из того, что иные органы являются органами местного самоуправления, они подлежат обязательному закреплению в уставе (порядок формирования, наименование, полномочия, принимаемые правовые акты).
Невыборными (иными) органами местного самоуправления являются: местная администрация, избирательная комиссия муниципального образования, контрольный орган муниципального образования в случае формирования его представительным органом муниципального образования.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава администрации, а также органы муниципальной исполнительной власти специальной компетенции осуществляют свое правовое регулирование в пределах своей компетенции.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования
Наличие в системе органов местного самоуправления исполнительно - распорядительных органов является обязательным в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их необходимость вытекает из следующих основных положений:
Осуществления принципа сдержек и противовесов;
Эффективности решения вопросов местного значения, исходя из разграничения представительных и исполнительно-распорядительных функций.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально отмечено, что ряд органов местного самоуправления действует на основе единоначалия, например, глава местной администрации. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прописано: «органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Сам факт подобного подхода подчеркивает возможность существования единоличных (состоящих из одного человека) органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления (за исключением представительных органов) могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы), так и на основе принципа единоначалия.
Выбор единоначалия или коллегиальности определяется характером объекта управления. Например, в управлении отраслью хозяйства наиболее обоснованным является принцип единоначалия. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами возможно подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.
При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности, означающего принятие решений большинством голосов членов органа. Межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, в случае принятия ошибочного решения при межотраслевом управлении наносится ущерб всем или многим сферам общественной жизни. Коллегиальность принятия межотраслевых решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.
Термин «система органов местного самоуправления» упоминается в п. н) ст. 72 Конституции Российской Федерации в контексте «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Слово «система» греческого происхождения, обозначающее составленное из частей. В научной литературе встречаются различные определения системы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Сущность этих определений сводится к определению системы как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которых качественно отличаются от суммы свойств этих элементов.
Таким образом, система органов местного самоуправления - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих органов местного самоуправления определенного муниципального образования.
Термин «система органов местного самоуправления» связан с термином «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле - это система органов местного самоуправления, в широком - строение этих органов.
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, следовательно, и система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Следует отметить, что органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью:
1. Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.
2. Органы местного самоуправления не могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.
3. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется только федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается .
