Муниципальные образования" href="/text/category/munitcipalmznie_obrazovaniya/" rel="bookmark">муниципального образования «Сельское поселение Лемпино»
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом сельского поселения Лемпино Совет депутатов
1. Утвердить Положение о порядке и основаниях для удаления в отставку Главы муниципального образования «Сельское поселение Лемпино» (приложение)
Глава сельского поселения
Приложение
к Решению Совета депутатов сельского поселения Лемпино
Положение
о порядке и основаниях для удаления в отставку Главы
муниципального образования «Сельское поселение Лемпино»
Настоящим Положением в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом сельского поселения Лемпино (с. п.Лемпино) определяются порядок и основания для удаления в отставку Главы муниципального образования «Сельское поселение Лемпино».
1. Совет депутатов муниципального образования «Сельское поселение Лемпино» (Совет поселения) в установленном законом порядке вправе удалить Главу сельского поселения в отставку по инициативе депутатов Совета поселения или по инициативе Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
2. Основаниями для удаления Главы с. п.Лемпино в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) Главы, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению предусмотренных законодательством и Уставом поселения полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ханты-мансийского автономного округа - Югры;
3) неудовлетворительная оценка деятельности Главы Советом поселения по результатам его ежегодного отчета перед Советом поселения, данная два раза подряд.
3. Инициатива депутатов Совета поселения об удалении Главы в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов Совета поселения, оформляется в виде обращения, которое вносится в Совет депутатов. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения Совета депутатов об удалении Главы в отставку. О выдвижении данной инициативы Глава поселения и Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа – Югры уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в Совет депутатов с. п.Лемпино.
4. Рассмотрение инициативы депутатов Совета поселения об удалении Главы поселения в отставку осуществляется с учетом мнения Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
5. В случае если при рассмотрении инициативы депутатов Совета депутатов об удалении Главы поселения в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, и (или) решений, действий (бездействия) Главы сельского поселения, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года, решение об удалении Главы поселения в отставку может быть принято только при согласии Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
6. Рассмотрение инициативы депутатов Совета депутатов или Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры об удалении Главы поселения в отставку осуществляется Советом депутатов в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
7. Решение Совета поселения об удалении Главы поселения в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов Совета депутатов с. п.Лемпино.
8. Решение Совета депутатов об удалении Главы поселения в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании Совета депутатов, уполномоченным на это Советом депутатов с. п.Лемпино.
9. При рассмотрении и принятии Советом поселения решения об удалении Главы сельского поселения в отставку должны быть обеспечены:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов Совета депутатов или Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и с проектом решения Совета депутатов об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам Совета поселения объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
10. В случае если Глава сельского поселения не согласен с решением Совета депутатов об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
11. Решение Совета депутатов об удалении Главы поселения в отставку подлежит официальному опубликованию в газете «Югорское обозрение» не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Глава поселения в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию одновременно с указанным решением Совета депутатов.
12. В случае если инициатива депутатов Совета поселения или Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры об удалении Главы в отставку отклонена Советом депутатов, вопрос об удалении Главы в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение Совета поселения не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания Совета депутатов, на котором рассматривался указанный вопрос.
Глава МО является высшим ДЛ МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава МО:
1) избирается на муниципальных выборах либо ПО из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав ПО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет МА;
3) в случае избрания ПО исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя ПО и полномочия главы МА;
5) в случае формирования ПО МР (избирается из глав поселений) исполняет полномочия его председателя.
Установленные пунктами 2 - 4 ограничения не распространяются на ОМС МО, имеющего статус СП, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя ПО.
Полномочия главы МО:
1) представляет МО в отношениях с ОМС других МО, ОГВ, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени МО;
2) подписывает и обнародует НПА, принятые ПО;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО.
5) обеспечивает осуществление ОМС полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъекта РФ.
Глава МО подконтролен и подотчетен населению и ПО.
Глава МО представляет ПО ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава МО возглавляет МА, о результатах деятельности МА и иных подведомственных ему ОМС, в том числе о решении вопросов, поставленных ПО.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
2.1) удаления в отставку: 1) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения 2) неудовлетворительная оценка деятельности главы МО ПО по результатам его ежегодного отчета данная 2 раза подряд 3) несоблюдение ограничений и запретов ФЗ «О противодействии коррупции»
3) отрешения от должности: 1) издание НПА противоречащего законодательству и не пред принятие мер по исполнению решения суда в течение 2 месяцев; 2) совершение действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а ДЛ не приняло мер по исполнению решения суда.
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства ИГ - участника МД РФ, в соответствии с которым ИГ имеет право быть избранным в ОМС;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы МО;
11) досрочного прекращения полномочий ПО, если глава МО был избран из состава данного органа;
11.1) изменения порядка формирования ПО МР;
12) преобразования МО, а также в случае упразднения МО;
13) утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с ГО;
14) увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет ДЛ местного самоуправления.
Полномочия главы МР, главы ГО прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:
1) несоблюдения главой МР, главой ГО, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";
2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы МР, главы ГО факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах.
УДАЛЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ: ПРАКТИКА РЕГИОНАЛЬНОГО ПРИМЕНЕНИЯ
С.Н. МИХЕЕВА,
адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируется региональная практика применения нормы, содержащейся в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для полной наглядности автором приведены выдержки из материалов судебной практики Артемовского городского суда Свердловской области, Чайковского городского суда Пермского края, Озерского городского суда Челябинской области, соответствующие решения представительных органов муниципальных образований и решения самих судов о законности процедуры удаления главы муниципального образования в отставку.
Ключевые слова: Глава муниципального образования, представительный орган, удаление в отставку, решение, губернатор, жалоба, городской суд, область, край.
REMOVING THE HEAD OF THE MUNICIPALITY IN RESIGN:
REGIONAL PRACTICE
postgraduate student of the department of the constitutional law, The Ural Law Institute of the Ministry of Interior Affairs of Russian Federation
Annotation. The article analyzes the regional practice of the rule contained in art. 74.1 of the Federal Law of the 6-th October, 2003 № 131 - FL «The general principles of the local self-government in Russian Federation». For complete clarity, the author shows excerpts from the materials ofjurisprudence Artemovsky City Court of Sverdlovsk Area, Tchaikovsky City Court of Perm Region, Ozersky City Court of Chelyabinsk Area, the relevant decisions of representative organs of municipalities and the decisions of the vessels on the legality of the removal head of a municipality in resign.
Key words: head of the municipality, a representative body, removing the resignation, a decision, the governor, the complaint, the City Court, area, the region.
В мае 2009 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» был дополнен ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку» . Указанная норма предоставляет право удаления главы муниципального образования в отставку представительному органу по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В соответствии с п. 2 ст. 74.1 основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципально-
го образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
В законе достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и основания для удаления, в связи с чем, несомненный интерес вызывает практическое применение введенной законодателем нормы.
Обратимся к региональной практике. Так, 11 марта 2010 г. губернатор Свердловской области A.C. Мишарин направил в адрес Городской Думы Артемовского городского округа обращение об удалении главы Артемовского городского округа в отставку, проект решения Думы «Об удалении главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» и документы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении, о чем стало известно из сопроводительного письма губернатора от 11 марта 2010 г. № 02-09-830 в адрес председателя Думы Артемовского городского округа.
Из обращения губернатора Свердловской Области к депутатам Думы Артемовского городского округа, именуемого «Об удалении главы Артемовского городско округа Манякина Ю.Н. в отставку» следует, что ситуация, сложившаяся в Артемов-ском городском округе, свидетельствует о том, что подготовка объектов ЖКХ к отопительному сезону 2009-2010 года и прохождение отопительного сезона осуществлялись неудовлетворительно, со стороны главы Артемовского городского округа Маняки-на Ю.Н. не предпринято должных мер к ее изменению. Главой Артемовского городского округа Ма-някиным Ю.Н. допущено неисполнение в период с февраля 2009 г. по февраль 2010 г. (в течение более, чем трех месяцев) обязанностей по решению вопросов местного значения, предусмотренных в п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа.
Из п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 и из подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а в силу ст. 28 Устава округа, глава муниципального
образования наделен собственными полномочиями по решению данных вопросов.
Электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом являются, в силу ч. 4 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, коммунальными услугами, которые должны подаваться в жилые помещения бесперебойно, надлежащего качества и в объемах, необходимых потребителю, а отопление жилого помещения - бесперебойно в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха, что следует из Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307.
Дополнительными основаниями для обращения послужили многочисленные жалобы губернатору Свердловской области, Правительству Свердловской области от жителей г. Артемовского, п. Бу-ланаш и сельской местности, расположенной на территории Артемовского городского округа, на неудовлетворительное оказание коммунальных услуг в 2009-2010 г. .
25 марта 2010 г. депутаты городской Думы на заседании Городской Думы Артемовского городского округа приняли решение № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» .
21 июля 2010 г. Артемовский городской суд Свердловской области оставил заявление Манякина Ю.Н. об отмене Решения Думы Артемовского городского округа № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа в отставку» без удовлетворения.
Как следует из решения Артемовского городского суда: «Из совокупности всех указанных обстоятельств и доказательств по делу суд установил, что для удаления главы АГО в отставку на основании п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - достаточное законное основание; при рассмотрении вопроса и вынесении решения Думой АГО об удалении главы АГО в отставку соблюдены все нормы закона, приняты все меры к обеспечению гарантированных заявителю прав при рассмотрении и вынесении решения по вопросу об удалении главы АГО в отставку.
При данных обстоятельствах суд не находит оснований к удовлетворению заявленного требования» .
При этом судом была подтверждена законность самой процедуры удаления в отставку главы Арте-мовского городского округа.
При рассмотрении дела суд отметил, что требования п. 2 ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также выполнены .
Поданная впоследствии кассационная жалоба Ю.Н. Манякина в Свердловский областной суд на
решение Артемовского городского округа о снятии его с должности также была оставлена без удовлетворения .
Аналогичный процесс по удалению главы местного самоуправления имел место в Пермском крае (Приволжский Федеральный округ) еще в 2009 г. Дума Чайковского городского поселения поддержала инициативу губернатора региона О.А. Чиркуно-ва по отставке мэра города Ю.Г. Вострикова в связи с ненадлежащим исполнением последним полномочий по обеспечению жизнедеятельности Чайковского городского поселения . Поданный главой местного самоуправления Ю.Г. Востриковым иск в Чайковский городской Суд Пермского края, оспаривавший решение Чайковской городской думы, был оставлен судом без удовлетворения .
Поправки в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дают право представительному органу местного самоуправления удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов. Так, Собранием депутатов Озерского городского округа (Челябинская область) 1 июня 2009 г. был отправлен в отставку глава городского округа С.Г. Чернышов.
Из текста обращения депутатов следует, что основаниями выдвижения данной инициативы явились:
1) Решения Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. «Об отчете главы Озерского городского округа и деятельности администрации Озерского городского округа» за 2007 и 2008 годы.
2) Дополнительными основаниями - неисполнение в течение трех и более месяцев главой округа обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.
Указанные в обращении депутатов Озерского городского округа, основания инициирования отставки главы округа, предусмотрены п.п.2 и 3 ст.74.1 ФЗ РФ № 90 от 7 мая 2009 г.
Данное обращение с проектом решения Собрания Депутатов также было направлено в адрес губернатора Челябинской области.
1 июня 2009 г. губернатором Челябинской области в адрес Собрания Депутатов Озерского ГО направлено письменное мнение о том, что он не возражает против рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т. 1 л.д.130) .
1 июня 2009 г. Собрание депутатов Озерско-го городского округа, на котором присутствовало 22 депутата из 24, приняло решение за № 54 об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т.1 л.д.6) (за принятие решения об удалении главы Озерского городского округа в отставку про-
Однако решение Собрания депутатов было отменено Озерским городским судом по следующим основаниям.
1) В ходе рассмотрения дела Судом установлено, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст.74.1 Ф3 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (с учетом внесенных изменений в закон Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г.) оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения.
Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. (Т. 1 л.д. 103-110), также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом;
2) Решение «о принятии отчета» Собранием депутатов Озерского городского округа не принято, неудовлетворительная оценка деятельности главы округа и возглавляемой им администрации представительным органом местного самоуправления за 2007 г. не дана.
Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 годы, Собранием депутатов не дана вообще.
С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что установленных законом - ст.74.1 Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г. оснований для удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озер-ского городского округа и возглавляемой им администрации.
Анализ собранных доказательств по делу позволил суду прийти к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения представительным органом об удалении главы Озерского городского округа Чернышева С.Г. в отставку 1 июня 2009 г.
Суд признал заявление обоснованным, удовлетворил заявление о признании незаконным оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа и отменил его .
Наличие указанных примеров говорит, о том, что введенная сравнительно недавно законодате-
лем в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норма, содержащаяся в ст. 74.1 действует и довольно успешно реализуется в практике различных регионов страны как основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Однако, в настоящее время остается дискуссионным вопрос о том, для чего законодатель ввел в Федеральный закон институт удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами отзыва и отрешения от должности?
Наиболее интересной нам представляется точка зрения Н.Ю. Давыдовой, которая отмечает: «... чтобы оценить степень целесообразности введения в Федеральный закон института удаления главы муниципального образования, необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый закон. Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране, ... расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании. В свете изложенного, можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и неплохо». Кроме того, она отмечает, что этот же закон нарушает конституционный принцип «самостоятельности местного самоуправления», который проявляется в возможности установления в уставе муниципального образования соответствующей процедуры удаления в отставку, но нарушается вмешательством государственных органов в политику местного самоуправления .
Стоит согласиться с мнением Н.Ю. Давыдовой, что новые изменения в Федеральный закон № 131 действительно направлены на усиление «вертикали власти» в стране. Но существует ряд моментов, на которые хотелось бы обратить внимание. Во-первых, можно выделить одну из причин усиления контроля государства в отношении главы муниципального образования, которая следует из правового статуса этого должностного лица. Глава муниципального образования - высшее должностное лицо местного самоуправления, в руках которого сосредоточены огромные властные полномочия. Кроме того, за последние годы в стране резко возросло количество уголовных дел, возбужденных в отношении глав муниципальных образований, наряду с совершением ими преступлений коррупционной направленности, правоохранительными ор-
ганами были выявлены факты расхищения бюджетных средств (присвоение и растрата). Так, в 2009 г. только в Курганской области Петуховским районным судом вынесены приговоры в отношении 4 глав муниципальных образований района по факту присвоения и растраты, а за 2010 г. Половинским, Юргамышским и Альменевским районными судами Курганской области было рассмотрено еще три дела по аналогичным преступлениям . Увеличилось и количество жалоб населения в соответствующие государственные органы на неудовлетворительную деятельность глав по решению вопросов местного значения. Вполне возможно, все это и стало результатам такого пристального внимания со стороны государства к указанной категории должностных лиц.
Во-вторых, следует отметить, что с введением нормы в ч. 5 ст. 36 ФЗ № 131 о подконтрольности и подотчетности представительному органу главы муниципального образования, совершенно справедливо было предоставить право представительному органу досрочно прекращать его полномочия в установленном законом порядке. Возникает вопрос: почему законодатель не ограничился правом выдвижения инициативы удаления в отставку главы муниципального образования только депутатами представительного органа местного самоуправления? Несомненно, налицо нарушение принципа самостоятельности органов местного самоуправления, но что делать в случаях, когда большинство членов представительного органа заинтересованы в действующем главе муниципального образования добросовестно не выполняющим свои полномочия (сложности могут возникнуть, когда глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа этого органа). В этой и других ситуациях, с правом инициирования удаления в отставку выступит руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, вполне очевидно, что в настоящее время приоритетным является такой подход к конструированию правового положения высшего должностного лица муниципального образования, в котором одновременно сочетаются несколько форм контроля - государственный - сверху и местный - снизу, использующие в качестве основных критериев эффективность и результат его деятельности.
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ) // СЗ РФ 2003 г. № 40 ст. 3822.
2 Из материалов по делу № 2-435/2010 Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») // Ьйр://аг1ешоУ8ку. 8Уё.8иёгГ.ги/шоёи1е8.рЬр?паше=ёосиш_8иё&1ё=174.
4 См.: Решение Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») Д. № 2-435/2010 // http:// artemovsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=174.
5 Из решения Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. по делу (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») Д. № 2-435/2010 // http:// artemovsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=174.
6 Regnum: Информационное агентство. Суд отказал экс-мэру Свердловского г. Артемовский в восстановлении на работе. // http://www.regnum.ru/ news/ polit/1316931.html.
7 См.: Решение Думы Чайковского городского поселения от 30 июля 2009 г. №148 «Об удалении Главы Чайковского городского поселения в отставку». // http://www. chaikovskiy.ru/index.php?dn=article&to=art&id=333; Новости Федерации. Мэр г. Чайковского отправлен в отставку. //http://www.rerions.ru/news/2229898.
8 См.: Решение Чайковского городского суда Пермского края по делу Ю.Н. Вострикова Д. № 2-1063/2009 от 28 сентября 2009 г. // http:/chaikov.perm.sudrf.ru/modules. php?name=sud_delo&op=cs&case_id=1540005&case_ type=50520001; UTV: Суд отказал мэру Чайковского в восстановлении в должности. // http://www. utv.ru/ news/politic/2009/09/28/5619.
9 Из решения Озерского городского суда Челябинской области по делу Чернышева Сергея Георгиевича («О признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку, как главы Озерского городского округа») от 16 июня 2009 г. 2-822/ 2009 // http://ozersk.chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=8329898&delo_id=1540005&case_ type=50520002;http://forum.astralife.ru/index.php?/ topic/27191-reshenie-suda.
11 См.: Решение Озерского городского суда Челябинской области по делу Чернышева Сергея Георгиевича («О признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку, как главы Озерского городского округа») от 16 июня 2009 г. 2-822/2009 // http://ozersk.chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=8329898&delo_id=1540005&case_ type=50520002;http://forum.astralife.ru/index.php?/ topic/27191-reshenie-suda.
12 Давыдова Н.Ю. Правовой Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12. С. 15.
13 Дела о коррупции по материалам сайта Курганского областного суда. // oblsud. kurgan. ru /engine. php?id=1&news=205.
Какими должны быть порядок и форма уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о решении представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку? Каким образом должно быть выражено мнение высшего должностного лица?
Ответ
В соответствии с ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как установлено в ч. 3 указанной статьи, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Определяя требования к оформлению такой инициативы, рассматриваемая норма указывает, что она оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования; обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Наряду с этим ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что о выдвижении данной инициативы должны быть уведомлены как глава муниципального образования, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Такое уведомление должно быть произведено не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должно осуществляться с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. К таким основаниям относятся:
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.
Представляется, таким образом, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации с целью выражения своего мнения или дачи согласия об удалении главы муниципального образования в отставку должно быть уведомлено о выдвижении соответствующей инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. Обращаем внимание на то, что по требованию Федерального закона № 131-ФЗ, если с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку выступили депутаты представительного органа, то необходимо не только уведомить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и получить его мнение.
Причем получение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку является существенным и императивным требованием Федерального закона № 131-ФЗ, без наличия которого процедура удаления главы муниципального образования в отставку является неправомерной и, таким образом, ничтожной.
Федеральным законом № 131-ФЗ не указаны порядок и форма уведомления (устная, письменная форма и т.д.) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В данном Федеральном законе также не указано, каким образом должно быть выражено мнение этого лица.
Считаем, что уведомление должно быть исключительно в письменном виде и направлено на имя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный Федеральным законом № 131-ФЗ срок, а выражение мнения указанного лица должно быть либо в письменной форме, либо выражено лично в ходе заседания представительного органа муниципального образования и зафиксировано протоколом заседания. Иными словами, и уведомление, и выражение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно быть выражено в такой процессуальной форме, чтобы оно порождало юридический факт, наличие или отсутствие которого может быть доказано или опровергнуто в рамках судебной процедуры.
В мае 2009 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены поправки, предусматривающие введение института удаление главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования .
Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения.
Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название "выражение недоверия". Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции – удаление в отставку. Использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Так, удаление судьи в отставку признается почетным уходом или почетным удалением судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"). Мнение правоприменителей о природе удаления глав муниципальных образований в отставку разошлось .
Судебная практика
Согласно решению Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 "удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Это основание досрочного прекращения полномочий". По мнению суда, размещение статьи об удалении главы муниципального образования в отставку в гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ "не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью".
Субъектом ответственности являются только главы муниципальных образований. Причем в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ практически не учитываются фактические отличия в правовом статусе глав муниципальных образований. Например, если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет представительный орган, повлечет ли удаление его в отставку прекращение у него полномочий депутата, председателя представительного органа? Непонятно, что будет происходить с главами муниципальных образований в муниципальном районе, который формируется путем делегирования. Ведь в этом случае глава поселения может оказаться депутатом муниципального района или даже главой муниципального района.
Имеющиеся примеры реализации данного механизма используются в основном в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т.е. наиболее независимых от депутатского корпуса .
Основания удаления в отставку. В ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание, что не требуется подтверждения наличия или отсутствия основания судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя идет в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного закона является существенное усиление роли суда. В ст. 74.1 не предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.
Формулировка оснований ответственности такова, что одно и то же основание может повлечь применение разных мер ответственности, что создает предпосылки для нарушения прав удаляемых в отставку лиц, злоупотреблений. Например, нецелевое расходование средств субвенций является основанием удаления в отставку (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ), временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ) и уголовной ответственности (ст. 2851 УК РФ). То есть одной и той же диспозиции соответствуют разные санкции.
Согласно ст. 65 Конституции РСФСР 1978 г. никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение.
В ч. 1 ст. 50 Конституции РФ 1993 г. содержится иная формулировка – никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление.
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку чаще всего являются такие нарушения, как "срыв отопительного сезона" (или в целом развал в сфере ЖКХ), а также неподписание и неопубликование решений, принятых представительным органом муниципального образования. Вместе с тем в Законе этот вопрос трактуется несколько иначе.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены следующие шесть оснований удаления главы муниципального образования в отставку.
1. Решения, действия (бездействие ) (повлекшее ) наступление последствий, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ – возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств
Пример
Как сообщают в управлении Администрации Алтайского края по взаимодействию с органами местного самоуправления и организационной работе, основанием удаления главы Благовещенского поссовета стали неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами и уставом Благовещенского поссовета, а также просроченная задолженность поссовета по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета в отчетном финансовом году .
Эксперты неоднократно обращали внимание, что установление просроченной задолженности обладает довольно большой спецификой и в применении это основание является не таким простым, как кажется . Однако это не останавливает правоприменителя.
Из судебной практики
Волховским районным Советом народных депутатов принято решение об удалении главы Волховского района Орловской области в отставку в соответствии со ст. 112.1 БК РФ ст. 74.1 ч. 2 п. 1, ст. 75 ч. 1 п. 2 Федерального закона № 131-ФЗ в связи со сложившейся задолженностью бюджета муниципального образования Волховский район Орловской области на 1 января 2011 г., что составляет 45,1% от собственных доходов муниципального образования.
Основанием для принятия такого решения послужило письмо начальника финансового отдела администрации Волховского района Орловской области на имя председателя районного Совета народных депутатов Волховского района от 18 февраля 2011 г. Кроме того, в ходе проверки исполнения бюджета Волховского района за 2010 г. были установлены многочисленные нарушения действующего законодательства и факты неэффективного, нецелевого использования бюджетных средств .
2. Решения, действия (бездействие ) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее ) наступление последствий, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131 -ФЗ – нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Из судебной практики
29 июня 2010 г. решением Собрания депутатов Павловского района Алтайского края был удален в отставку глава района. Основанием явилось нецелевое расходование субвенций, выделенных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий .
Решением Павловского районного суда Алтайского края от 30 декабря 2009 г., вступившим в законную силу 17 марта 2010 г., частично удовлетворены требования прокурора Павловского района о признании незаконными действий по нецелевому использованию части выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и обязании возместить в краевой бюджет из средств районного бюджета использованную не по целевому назначению часть выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния .
3. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования
Из судебной практики
"Неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует
О фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления" .
"При этом в случае неисполнения главой муниципального образования его отдельных нормативно закрепленных обязанностей, в том числе обязанности по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования (что, как это было установлено судами общей юрисдикции, имело место в деле заявителя), представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконное бездействие главы муниципального образования в установленном законом порядке" .
Таким образом, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что в случае неисполнения главой муниципального образования отдельных полномочий представительный орган муниципального образования должен обжаловать его бездействие, но не удалять главу в отставку. Кстати, аналогичную позицию занимает и комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В разъяснениях комитета отмечается, что для "удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет сам факт неисполнения им своих обязанностей. Ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий" .
Из судебной практики
Глава Горноключевского городского поселения Приморского края был удален в отставку в связи с невыполнением им более трех месяцев полномочия по обнародованию муниципальных нормативных правовых актов, приведен список из 48 актов, которые не обнародованы в период с 2005 по 2010 г. Однако в последующем в ходе судебного следствия было установлено, что опубликованию подлежали только 10 нормативных правовых актов, в том числе один из них являлся недействующим.
Из оставшихся девяти актов три были опубликованы в газете "Сельская новь", восемь имелись в библиотеке с. Уссурка, один – в библиотеке пос. Горные Ключи. Вместе с тем по смыслу закона (п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ) ответственность в виде удаления в отставку наступает именно за невыполнение в течение более трех месяцев, а не за ненадлежащее выполнение полномочий. Судом же установлено, что указанная обязанность главой выполнялась, поскольку меры по обнародованию им принимались, что очевидно из представленных документов. Решением Кировского районного суда Приморского края от 17 мая 2010 г. по делу № 2-722/2010 решение муниципального комитета Горноключевского городского поселения от 30 апреля 2010 г. № 538 "Об удалении главы Горноключевского городского поселения... в отставку" было признано незаконным.
В приведенном выше определении Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0 говорится о том, что вопрос о неисполнении полномочий можно ставить в случаях, кроме ситуаций, когда это вызвано уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др. Однако на практике представительные органы на это не обращают внимание.
Встречаются отдельные попытки применения механизма удаления в отставку к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в следственном изоляторе, действительно в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу обвинительного приговора не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку глав муниципальных образований, находящихся под следствием.
Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении мэров Орла, Апатитов (Мурманская область), в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область).
Получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности, то человек считается невиновным, однако фактически к нему применяются неблагоприятные последствия в виде удаления в отставку). Можно говорить и о злоупотреблении правом.
Кроме того, интересно узнать, как депутаты представительного органа муниципального образования представляют себе развитие ситуации, если по результатам судебного следствия будет вынесен оправдательный приговор (или уголовное дело будет прекращено), а главу к этому времени уже удалили в отставку. Может ли глава ставить вопрос о восстановлении в должности, о возмещении ущерба?
Из судебной практики
В декабре 2009 г. в отношении главы поселкового Совета Благовещенки Алтайского края было возбуждено уголовное дело по подозрению в получении взятки в размере 15 тыс. руб.
В августе 2011 г. суд присяжных оправдал бывшего главу поссовета. Гособвинение обратилось в Верховный Суд РФ с кассационным представлением на решение суда присяжных, однако Верховный Суд РФ 4 октября 2011 г. оправдательный приговор Алтайского краевого суда с участием присяжных оставил без изменения, а кассационное представление – без удовлетворения .
Как уже говорилось, основанием удаления в отставку является неисполнение главой муниципального образования полномочий. Категория "неисполнение полномочий" является самой трудно переводимой на язык конкретных действий (бездействия) главы. Это касается и объема (полноты) полномочий, и качества их выполнения, и разграничения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации или председателя представительного органа.
Пример
В ходе судебного заседания по делу об оспаривании решения Совета депутатов города Мурманска от 3 июня 2010 г. № 55 "Об удалении в отставку главы муниципального образования город Мурманск С. и досрочном прекращении его полномочий" фактически исследовался очень интересный вопрос: что такое "обеспечение осуществления органами власти их полномочий" и можно ли отождествлять "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения" и "обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления". Ознакомление с протоколом судебного заседания показывает, насколько сложно сторонам было вести эту дискуссию, что им явно не хватало соответствующих теоретических знаний. Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления .
4. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ (п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Следует заметить, что в законе предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления – в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию. Либо необходимо доказывать, в чем именно выразилось неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
5. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
В ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Некоторые авторы справедливо обращают внимание на то, что "конструкция “вопросы, поставленные представительным органом муниципального образования” вообще мало похожа на правовую, поскольку речь идет не о “поручениях”, а о “поставленных вопросах”. Ставить эти вопросы перед главой муниципального образования или возглавляемой им местной администрацией (иным подведомственным ему органом местного самоуправления) может только представительный орган, а не отдельные депутаты или их объединения. Следовательно, такая постановка вопроса должна быть рассмотрена на заседании представительного органа в полномочном составе, за нее должно проголосовать большинство депутатов... и она должна быть оформлена официальным документом" .
Пример
Первое удаление главы муниципального образования в отставку состоялось в ЗАТО Озерск (Челябинская область) 1 июня 2009 г. именно по этому основанию. Основанием для отставки главы послужило то, что депутаты – по итогам 2007 и 2008 гг. – отказался принимать годовые отчеты мэра по итогам 2007 и 2008 гг. Причем годом раньше отчет за 2007 г. был принят этим же составом депутатов. Прокурор Челябинской области сразу обратил внимание на допущенные нарушения: выставили два "неуда" главе еще до того, как поправки к Закону вступили в силу. Решением Озерского городского суда от 16 июня 2009 г. решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа признано незаконным. Решением Челябинского областного суда от 21 июля 2009 г. по делу № 33-5618/2009 кассационная жалоба депутатов оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения .
Из судебной практики
По мнению заявителя, оспариваемые положения Федерального закона № 131-ФЗ содержат внутренние противоречия, пробелы в части установления критериев и методики оценки деятельности главы муниципального образования представительным органом...
Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа. Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Тем самым оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с учетом названных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя .
Для исключения возможного субъективизма при рассмотрении отчета главы муниципального образования необходимо данный вопрос урегулировать в муниципальных правовых актах, желательно в уставе муниципального образования. Иначе возникает слишком большая дискреция представительного органа муниципального образования.
Пример
В повестку дня заседания Совета народных депутатов Кольчугинского района Владимирской области, состоявшегося 24 января 2013 г., был внесен вопрос о ежегодном отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. Глава Кольчугинского района пояснил, что не может в настоящее время представить отчет о своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов местного самоуправления (в частности, Совета народных депутатов района), поскольку три из пяти постоянных комиссий Совета подвели итоги своей деятельности за 2012 г. только 24 января 2013 г., а оставшиеся две планируют это сделать в ближайшее время, и предложил вернуться к рассмотрению вопроса об отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. в апреле текущего года. Тем не менее после того как ряд депутатов задали несколько вопросов главе района о его деятельности в 2012 г., Совет посчитал отчет главы района представленным в устной форме и признал его работу за 2012 г. неудовлетворительной .
По мнению представителей комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, из совокупного анализа норм статей 35, 36, 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ следует очный характер процедуры отчета, т.е. глава муниципального образования должен лично присутствовать на заседании представительного органа. При этом по смыслу Федерального закона отчет главы должен носить регулярный, плановый характер, один раз в каждом календарном году. Это не исключает ни заблаговременное направление текста отчета депутатам, ни последующее его представление в форме общего доклада главы, равно как и не содержит требования о точном прочтении главой своего отчета вслух на соответствующем заседании представительного органа. Представляется, что эти и другие вопросы должны быть урегулированы в уставе муниципального образования и муниципальных правовых актах. Кроме того, необходимо учитывать, что отсутствие в уставе муниципального образования специальных положений, касающихся представления главой своих отчетов представительному органу, не освобождает главу муниципального образования от такой обязанности – нормы Федерального закона имеют прямое действие .
К сожалению, имеются примеры, когда глава муниципального образования не исполняет свою обязанность по предоставлению отчета о своей деятельности. Такая практика лишний раз подчеркивает важность регулирования особенностей реализации данного полномочия главы муниципального образования именно в уставе муниципального образования.
Пример
Мэр г. Новочеркасска произвольно, без приведения разумного обоснования невозможности предоставить отчет за 2011 г. в определенный представительным органов местного самоуправления срок дважды отказался от его предоставления на заседаниях 6 апреля и 15 мая 2012 г., будучи заблаговременно извещенным о проведении заседаний именно по данному вопросу, при этом сведений о неготовности отчета либо о наличии иных препятствий для его предоставления не имелось. По мнению мэра г. Новочеркасска, решения Городской Думы по вопросу о представлении ежегодного отчета в конкретный срок носят лишь рекомендательный характер и не создают обязанности представить отчет. В апелляционном определении судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу № 33-10772 констатируется, что регламент администрации г. Новочеркасска не является правовым основанием для самостоятельного определения мэром города даты предоставления отчета на заседании городской Думы, поскольку такое полномочие не отнесено Федеральным законом и уставом города к компетенции администрации. Таким образом, судом было установлено неправомерное бездействие мэра, выраженное в непредоставлении отчета о результатах деятельности за 2011 г.
6. Несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Пример
Решением Собрания Воскресенского муниципального района Саратовской области от 26 марта 2012 г. № 15 глава муниципального образования был удален в отставку. Основанием послужило непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является; осуществление лицом предпринимательской деятельности. В частности, глава из состава управления коммерческой организацией не выведен, принадлежащие ему доли участия в уставных капиталах коммерческих организаций в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ не переданы. В период выполнения должностных обязанностей глава неоднократно высказывал пожелания открыть на территории возглавляемого им района автобусные пассажирские перевозки, организуемые принадлежащими ему хозяйствующими обществами, что в данном случае имеется конфликт интересов. Письменного (как и устного) уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения Собранию Воскресенского муниципального района Саратовской области глава не направлял. Законность решения об удалении подтверждена решением Саратовского районного суда Саратовской области от 23 апреля 2012 г. по делу № 2-199(2)012.
В марте 2013 г. в Государственную Думу был внесен законопроект № 231327-6, предусматривающий дополнительное основание для удаления в отставку главы муниципального образования – необеспечение на территории муниципального образования соблюдения, реализации и защиты равенства прав и свобод человека и гражданина в сфере межнациональных (межэтнических) отношений, приведшее к грубым нарушениям этих прав, беспорядкам либо другим конфликтным и чрезвычайным ситуациям. Такая инициатива представляется сомнительной, хотя и является "ответом на злобу дня", поскольку мало связана с вопросами местного значения.
Инициирование производства по удалению главы муниципального образования в отставку. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:
- – депутаты представительного органа муниципального образования;
- – высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Инициатива населения, которое избирало главу муниципального образования, не предусматривается .
Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Высшее должностное лицо субъекта РФ должно быть уведомлено о выдвижении инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. В ч. 4 ст. 74.1 установлено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и получить его мнение. Из текста Закона непонятно, каким образом должно быть выражено мнение главы субъекта – в виде какого-то документа или может быть устно во время заседания? Достаточно ли резолюции, которую накладывает губернатор на уведомление депутатов? Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта РФ.
В ч. 5 ст. 74.1 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям относятся:
- решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств;
- решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий;
- неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.
Однако на практике эти требования, к сожалению, не всегда соблюдаются.
Пример
В городском округе Озерске (Челябинская область) 2 сентября 2009 г. была осуществлена повторная попытка удаления в отставку мэра города. В ходе рассмотрения инициативы на заседании городского Собрания некоторые депутаты указали на отсутствие мнения губернатора Челябинской области по поводу новой инициативы. Присутствовавший на заседании прокурор г. Озерска подтвердил, что федеральный закон четко регламентирует: мнение высшего должностного лица области обязательно при принятии данного решения. Однако председатель городского Собрания производство по удалению в отставку не прекратил, процедура была доведена до голосования. Для принятия решения не хватило голосов .
Но есть и положительные примеры.
Пример
Губернатор Владимирской области выразил несогласие с инициативой депутатов Совета народных депутатов Кольчугинского района об удалении в отставку главы Кольчугинского района, направив в Совет соответствующий ответ на запрос. Губернатор указал на значительные нарушения в процедуре удаления и отметил, что в его адрес поступили обращения глав всех муниципальных образований, входящих в состав Кольчугинского района, а также руководителей предприятий, жителей района в поддержку удаленного главы, что является доказательством явного несогласия населения с абсолютно не отражающим мнение избирателей решением депутатов .
Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.
Очевидно, что если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта РФ), то, как правило, можно заранее предсказать результат. В СМИ сразу появились статьи о том, что увольнение мэров стало губернаторским делом – общество воспринимает роль губернаторов довольно однозначно.
К настоящему времени имеется несколько случаев инициирования удаления в отставку губернаторами: Чайковское городское поселение (Пермский край), Артемовский городской округ (Свердловская область), городские округа Орел, Мурманск, Адамовский муниципальный район (Оренбургская область) и др.
К сожалению, стали появляться примеры удаления глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания. Очевидно, что при формальном соблюдении процедуры удаления в отставку данный механизм фактически используется для сведения счетов, избранному мэру не дают возможности работать, проявить себя.
Пример
Мэров Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) и Луховицкого городского поселения (Московская область) избрали 11 октября 2009 г. Мэра Луховиц удалили в отставку 29 января 2010 г. (т.е. через 3 месяца); мэра Лахденпохьи удалили 18 марта 2010 г. (т.е. через 5 месяцев) .
Из судебной практики
Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах. По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, "введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва.
Однако суд не согласился с такой трактовкой закона.
Ниже приводится позиция суда, которая наглядно показывает, что понимает суд под бездействием.
В решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу № 2-160/2010 констатируется, что организация снабжения не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. К организации теплоснабжения населения следует относить и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств, и в первую очередь обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества.
В решении отмечается, что за время своей работы глава, зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволявшего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд приходит к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей.
Вышеприведенная позиция суда представляется небесспорной. Однако решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 мая 2010 г. решение Лахденпохского районного суда оставлено без изменения .
Сроки рассмотрения, принятия решения. В ч. 7 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлен срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено.
Данный срок начинается с момента внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением данного обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Например, если обращение внесено 17 сентября, то срок рассмотрения истечет 18 октября (ст. 190–194 ГК РФ). Продление, восстановление пропущенного срока анализируемым законом не предусмотрено.
Принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов – 2/3 депутатов представительного органа муниципального образования. В Федеральном законе № 131-ФЗ довольно четко предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учитывать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Причем, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено и для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и представительный орган муниципального образования.
Очевидно, что глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В этом случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что с учетом принципа непрерывности исполнения власти представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решением должен временно передать функции председателя другому депутату.
В Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается обязательное опубликование (обнародование) решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение представительного органа должно быть опубликовано (обнародовано) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Вместе с решением подлежит обязательному опубликованию и особое мнение главы муниципального образования, удаленного в отставку, если это особое мнение изложено в письменном виде. Такое опубликование текста решения и особого мнения должно производиться одновременно одинаковым способом.
Эти нормы Федерального закона № 131-ФЗ получили довольно неожиданное воплощение при удалении в отставку главы Гороховецкого городского поселения (Владимирская область).
Пример
- 12 апреля 2010 г. от группы депутатов председателю Совета поступило обращение о созыве внеочередного заседания для рассмотрения вопроса об удалении главы города в отставку. В этот же день (до истечения трехдневного срока, предоставленного председателю Совета для созыва внеочередного заседания, согласно ст. 14 регламента Совета) группой депутатов самостоятельно направлены уведомления главе города и председателю Совета о проведении данного заседания 14 апреля 2010 г.
- 14 апреля 2010 г. (в нарушение установленного порядка) группа депутатов в 10 человек в отсутствие других депутатов вне зала заседания Совета провела "внеочередное заседание Совета" по рассмотрению вопроса об удалении главы города в отставку и проекта соответствующего решения, на котором данный проект был принят большинством голосов депутатов. Также принято решение о назначении исполняющего обязанности главы города сроком на три месяца. Ни удаляемый в отставку глава города, ни председатель Совета на данном внеочередном заседании не присутствовали. Заседание проводил председательствующий, избранный из числа присутствующих депутатов. Председатель Совета решение не подписывал и не направлял в газету для опубликования, в Совете решение не регистрировалось.
Группа депутатов – инициаторов удаления главы города в отставку – предпринимала попытки силовым путем с привлечением сотрудников милиции принудить председателя Совета подписать "решение" об удалении главы города в отставку, но "документ" так и не был подписан председателем Совета.
С учетом данного "решения" казначейство РФ по Владимирской области прекратило финансирование муниципального образования город Гороховец. Было переоформлено право первой подписи финансовых документов на исполняющего обязанности главы города. С этой целью были изготовлены новые печати муниципального образования, в налоговой службе оформлено новое ГРЮЛ и нотариусом города Гороховец нотариально заверена банковская подпись исполняющего обязанности главы города.
О данных фактах как о попытке захвата власти в муниципальном образовании были поставлены в известность исполняющий обязанности прокурора Гороховецкого района, прокурор Владимирской области. В адрес последнего было направлено заявление о преступлении, предусмотренном ст. 278 УК РФ.
Самое удивительное, что суды не усмотрели ничего плохого в вышеописанных событиях. Решением Гороховецкого районного суда Владимирской области от 14 мая 2010 г. по делу № 2-160/2010 прокурору Гороховецкого района Владимирской области в удовлетворении заявления о признании решения Совета народных депутатов муниципального образования город Гороховец от 14 апреля 2010 г.
"Об удалении главы муниципального образования город Гороховец... в отставку" недействующим с момента его принятия было отказано.
Повторное инициирование удаления главы муниципального образования в отставку. В случае, если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена, то депутаты могут повторно вернуться к рассмотрению данного вопроса (при наличии соответствующей инициативы и соблюдении прочих требований закона). Установлен срок, в течение которого депутаты не могут вернуться к вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку. Повторное рассмотрение возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос. Такой короткий срок свидетельствует скорее о том, что механизм удаления в отставку является рычагом "расправы", чем средством восстановления нормальной обстановки в муниципальном образовании.
Следует обратить внимание, что в ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона говорится не столько о непринятии решения (например, не хватило голосов до квалифицированного большинства, хотя большинство депутатов голосовало за отставку), а именно об отклонении инициативы. Возникает вполне закономерный вопрос: а что делать, если депутаты допустили нарушение процедуры удаления в отставку? Как в этом случае должен отсчитываться двухмесячный срок?
Из судебной практики
26 января 2010 г. на очередной сессии Совета Лахденпохского городского поселения депутаты городского поселения рассматривали вопрос о возможности выдвижения инициативы об удалении главы в отставку. Выписка из протокола свидетельствует о том, что за выдвижение указанной инициативы проголосовали три депутата, против – четыре депутата. В соответствии со ст. 20 устава муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" установленная численность депутатов Совета Лахденпохского городского поселения составляет 10 депутатов. Таким образом, инициатива депутатов об удалении главы в отставку не может считаться выдвинутой, так как за выдвижение указанной инициативы проголосовали менее 1/3 установленной численности депутатов.
Однако менее чем через два месяца, 1 марта 2010 г., пять депутатов Лахденпохского городского поселения направили в представительный орган муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" обращение с ходатайством об удалении главы Лахденпохского муниципального района в отставку. Удаляемый глава городского поселения немедленно стал заявлять о нарушении процедуры выдвижения инициативы об удалении в отставку, несоответствии действий депутатов требованиям ч. 3 и 16 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.
Именно на это указывается в решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу № 2-160/2010. По мнению суда, инициатива депутатов от 26 января 2010 г. не может считаться выдвинутой, поскольку за нее не проголосовало необходимое (1/3) количество депутатов. Кроме того, инициатива депутатов от 26 января 2010 г. не рассматривалась представительным органом, поэтому не может считаться отклоненной. Таким образом, учитывая, что инициатива депутатов от 26 января 2010 г. представительным органом не рассматривалась, инициатива от 1 марта 2010 г. не может быть признана повторной.
Гарантии прав удаляемых глав муниципальных образований. В ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований , удаляемых в отставку, сделана попытка установить "защиту от депутатов". Причем в законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должно быть обеспечено право:
- – на заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;
- – ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;
- – ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;
- – представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Данные права представляются достаточно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить независимый суд, нет.
Итак, глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования – на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа; в муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.
В результате на практике возникают совершенно "неожиданные решения".
Пример
Депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим.
Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации и с злоупотреблением правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению.
Пример
Глава Сергиева Посада (Московская область) всеми силами препятствовал тому, чтобы депутаты вручили ему уведомление о начале процедуры удаления в отставку. Прорваться к главе депутаты смогли только перед встречей с итальянской делегацией, с которой глава планировал подписать договоры о сотрудничестве.
Анализ правоприменительной практики показывает, что практически во всех случаях судебного рассмотрения решения об удалении в отставку удаленные главы заявляли о нарушении своих прав, о несоблюдении предоставленных им гарантий.
Обжалование решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления.
Складывающаяся практика показывает, что "удаленные" главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.
Если первые судебные процессы удаленные главы муниципальных образований выигрывали, поскольку слишком явными были нарушения со стороны депутатского корпуса, то в последующем появилась целая волна решений об удалении глав, когда они расплачивались за "развал в сфере ЖКХ", за срыв отопительного сезона (Балтийск, Мурманск, Ланденпохья и др.). Анализ текста судебных решений показывает, что решения не свободны от политической составляющей. Кроме того, судьи не видят различий между полномочиями главы муниципального образования и полномочиями главы местной администрации.
В ряде случаев удаленные главы проигрывают дела из-за собственной невнятной позиции, неумения обосновать свои требования. Например, ознакомление с протоколом судебного заседания по делу о восстановлении мэра Мурманска показывает, что его позиция сводилась лишь к тезису "удаление меня в отставку незаконно, нарушает права граждан, которые меня избрали" . Очевидно, что такого утверждения недостаточно. Нужно более точно и четко аргументировать позицию стороны.
Таким образом, анализ текста федерального закона, предусматривающего удаление главы муниципального образования в отставку, складывающейся правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста закона и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан.
Из судебной практики
Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией РФ равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона .
Очевидно, что вышеописанный механизм удаления глав муниципальных образований в отставку, практика его применения вступает в противоречие с ч. 1 ст. 7 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата". Это означает, что недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в том числе также выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями .
В ходе 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которая проходила в октябре 2010 г. в Страсбурге, квалифицированным большинством голосов был утвержден отчет о состоянии местной и региональной демократии в России, а также приняты рекомендации в отношении ее развития. В частности, России рекомендуется отменить "поправки к статье 74 закона № 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов" .
- См., например: Васильев В. И. Западня для мэров // Независимая газета. 2009. 17 февраля; Шугрина Е. С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 7–14; Шугрина Е. С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 2–14; Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. 2009. № 9. С. 1800–1806; Заболотских Е. М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 1. С. 10–1; Алешкова Н. П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа – Югры). 2009. Декабрь; Чанное С. Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. № 1. С. 27–31; Миронова Н., Стародубровская И. Муниципальная реформа: окончательный диагноз // Экономика и жизнь. 2009. № 18 (9284).
- В правоприменительной практике постоянно возникает путаница с правильным формулированием соответствующих решений. Например, 29 июня 2010 г. на заседании Собрания депутатов Павловского района Алтайского края были одновременно вынесены следующие решения: "Об удалении главы Павловского района Алтайского края В. А. Попова в отставку" и "О досрочном прекращении полномочий главы Павловского района Алтайского края В. А. Попова".
- Шугрина Е. С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 2–14.
- По материалам сайта: URL: altairegion22.ru/region_news/53072.html?sphrase_id=457055.
- См., например: Андриченко Л. В., Домрин А. Я., Сивицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100–126; Дементьева О. Институт временной финансовой администрации: правовые проблемы реализации // Муниципальное право. 2008. № 2. С. 16–19; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.
- Алешкова Н. П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа – Югры). 2009. Декабрь.
- Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Местное право. 2009. № 7–8. С. 11–22.
- Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кондратенко Анатолия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 10 части 10 и части 11.1 статьи 35, пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”".
- Шугрина Е. С. Удаление главы в отставку: как, за что и в какие сроки? // Глава местной администрации. 2011. № 3. С. 17–31.
- См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой"; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и Законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции”"; от 30 июля 2001 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 13 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона “Об исполнительном производстве” в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез “Изыхский”".
- Заключение Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект Федерального закона № 155656-5.
- Маркварт Э. Советы с Запада // URL: nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=877&article_id=22354.
