МНОГОАСПЕКТНОСТЬ ИСТОЧНИКОВ СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ
СИСТЕМЫ ИЗРАИЛЯ
В.В.Оксамытный
Рассматривается сложная и оригинальная система источников израильского права, на становление и развитие которой оказали влияние как историческое право еврейского народа, так и институты западного и восточного права в целом.
Ключевые слова: государство Израиль, правовая система, правовые источники, еврейское (иудейское) право, западное право, восточное право.
Идентификация конкретного государства на правовой карте мира нередко представляется делом затруднительным и спорным, поскольку зависит от множества факторов, определяющих суть и направленность национального права. В современном сравнительном правоведении общепринятым является выделение двух основных ветвей правовых систем - западное и восточное право . Первой группе соответствуют такие важнейшие основы как римское правовое наследие; влияние христианства; европейская правовая традиция, воплощенная в идеях естественно-правового учения и личностном подходе; автономия личности в обществе. Вторая группа основана на синкретизме - соединении в праве нравственных, религиозных и юридических основ, на сакральных учениях и верованиях, требующих самопожертвования индивида ради общественных и государственных интересов, воплощает в себе идеи межличностного подхода, приоритет долга и обязанности.
В рамки указанных объединений не вписываются оригинальные правовые системы государств, носящие в силу исторических, религиозных и политических причин смешанный характер. В полной мере сказанное относится к правовой системе Израиля, государства как со сложной и противоречивой историей, так и с не неоднозначно оцениваемой современностью. В израильском праве находят отражение компоненты различных юридических традиций, а также правовых институтов, процессов и явлений как европейского (континентального и общего) права, так и религиозных основ восточного права. В стране практически действуют две системы религиозного права - иудейская и исламская, применяемые внутри еврейской и арабской общин. Для правовой системы Израиля вплоть до конца прошедшего века были характерно частичное сохранение франко-османского, английского и подмандатного права1 при постепенной замене их оригинальным национальным правом .
При исследовании источников израильского права чаще всего обращаются к анализу его иудейских основ2, что закономерно, но далеко не в полной мере характеризует современную правовую систему Израиля. Существенно различать еврейское (иудейское) религиозное право как историческое право еврейского народа и израильское национальное право как встроенную в государственный механизм систему официально действующих в стране нормативных положений и установлений.
В систему источников израильского права, соответственно, включены:
Законодательные акты, основные (конституционные) и обычные;
Акты исполнительной власти, принимаемые правительством, министерствами и иными властными структурами;
Акты судейского правотворчества (израильское прецедентное право);
Правовые обычаи, которые становятся таковыми в силу традиции, многолетней практики или по прямому указанию закона;
Нормы международного права, содержащиеся в международных договорах, получившее международное признание и не противоречащие израильским законам;
Доктрины и нормы иудейского (еврейского) права.
Еврейское право как понятие и термин появляется сравнительно недавно - в начале XX ве-
1Территория современного Израиля до 1918 г. входила в состав Османской империи, а в 1922-1948 гг. являлась подмандатной территорией Великобритании.
2Сказанное можно проследить по названиям разделов специальных изданий или статей, посвященных источникам права Государства Израиль, где доминируют такие обобщения как «иудейское право», «иудаистское право», «юдейское право», «еврейское право», «ивритское право» либо объединенное «еврейское (иудейское) право», перенесенные на характеристику всего национального права страны [См., в этой связи: 1, с. 224-246; 2, с. 157-162; 3, с.120; 6, с.678-743; 12, с. 368-390].
ка в среде «ставшей на путь национального возрождения еврейской интеллигенции» и применяется в целях интерпретации Галахи как книги иудейского закона «в качестве национально-самобытной правовой системы» . Оно, в свою очередь, имеет собственную систему источников, в которую, по мнению Менахема Элона, крупнейшего знатока еврейского права, входят: официальные, основанные на правовых материалах, дополняющих Письменную Тору; исторические, оказавшие влияние на право еврейского народа в долгий период повторного обретения государственности; юридические, получившие духовную легитимацию и указание на пути, «посредством которых, опираясь на авторитет Торы, каждая норма Галахи обретает обязательную для всех силу» .
Юридические источники еврейского права обладают сложившейся веками классификацией, в которую входят : Каббала - иудейское мистическое учение, рассматриваемое первым правовым источником, с точки зрения времени и по отношению к другим источникам. Этот источник постоянен, и его положение в еврейском праве статично, поскольку в силу своей природы он не поддается развитию и изменениям; Мидраш - толкование и комментирование Торы; Такана и гзера - законодательство галахических авторитетов, имеющих соответствующие полномочия; Обычай во всех его формах и проявлениях. Включая установленный порядок и процедуру; Дело как судебные решения, а также поведение и образ действий знатока Галахи в определенной конкретной ситуации; Понимание как правовая и общечеловеческая логика мудрецов Галахи.
Государство Израиль, возродившись в 1948 году, во-многом испытало на себе воздействие традиционной веры. Декларация независимости страны провозглашает: «В Эрец-Исраэль (стране Израиль) родился еврейский народ. Здесь сформировался его духовный, религиозный и политический облик. Здесь он жил в своем суверенном государстве, здесь создал национальные и общекультурные ценности и завещал миру вечную Книгу Книг (Библию)» . Считается, что исторически иудаизм, который не имеет в стране статуса государственной религии, перерос в «гражданскую религию» . А само иудейское право государством официально признано источником светского законодательства , и его компоненты отражены, в частности, в:
Официальной символике страны, где герб представляет собой геральдический щит с изображенной на нем менорой (семисвечником), стоявшей в Иерусалимском храме, а бело-голубой флаг отражает цвет молитвенного покрывала с изображением гексаграммы - шестиконечной звезды Давида, древнего еврейского национального символа;
В действии специальных актов, касающихся взаимоотношений между религией и государством (среди них законы о шаббате, празднике Песох, главном раввинате Израиля, раввинат-ских судах, кошерных продуктах, выращивании свиней и т.п.), и существенная часть из которых «противоречат принципам демократии, принятым в странах с либерально-политическими режимами» ;
В сфере действия раввинатских судов, которые оформляют акты гражданского состояния евреев, в том числе факты рождения, вступление в браки, разводы, алименты, опекунство, усыновление, регистрация смерти и т.п.3
Проявление воздействия иудейского права сказалось и на отсутствии в стране Конституции в ее привычном понимании как особого правового акта, устанавливающего первичные акты государства. Такая пробельность объясняется длящейся в Израиле борьбой между сторонниками светского и теократического подходов к проблеме места иудаизма в государстве и его правовой системе. Известно, что при образовании современного израильского государства религиозные ортодоксы отрицали необходимость принятия конституционного акта, мотивируя свою позицию следующим утверждением: «Еврейское государство должно быть создано и управляемо на основе принципа еврейской религии, то есть Торы».
Тем не менее, последующее развитие правовой системы Израиля показало необходимость принятие светских законов в виде положений и кодифицированных законодательных актов, в том числе целого ряда конституционных законов, получившими название «Основных». Ими регулируются положение главы государства, правительства, государственного контролера, Кнессета (парламента) , Иерусалима как столицы Израиля. Основные законы приняты в отношении армии и обороны Израиля, юридической власти, гражданских судов, свободы профессий, защиты челове-
Следует отметить, что вопросы личного статуса личности в иных религиозных общинах Израиля подлежат рассмотрению их специальными судебными органами - шариатскими для мусульман, друзскими религиозными судами и церковными для христиан, принадлежащих к десяти официально признанным в стране христианским общинам.
ческого достоинства и свободы личности, и др. Первенство конституционных законов подтверждается полномочиями Верховного суда Израиля проверять содержание актов, принятых Кнессе-том, на их соответствие Основным законам государства .
Полноправным источником права Израиля признаются и непосредственно решения самого Верховного суда («Высшего суда справедливости») страны, считающиеся судебным прецедентом, обязательным для всех нижестоящих судов. Основной закон о судопроизводстве 1984 года в ст. 20 «Утверждение юридических норм судопроизводства» подчеркивает: « (а) Юридические нормы судопроизводства, утвержденные Верховным судом, являются обязательным руководством для судов низших инстанций. (б) Юридические нормы судопроизводства, утвержденные Верховным судом, являются общими и обязательными для исполнения всеми другими судами» . Израильское прецедентное право на базе решений Верховного суда носит на себе отпечаток традиций и особенностей английского общего права и английской правовой культуры в целом.
Израильское общество представляет собой конгломерат исторических, национальных, этнических, конфессиональных и культурных связей, возникающих на фоне острых внутригосударственных и международных политических, социальных и экономических отношений. Правовая системы страны как политико-юридический феномен отражает неповторимость и специфику Израиля в современном мире, требуя к себе и пристального исследовательского внимания.
The article deals with the intricate and ingenious system of the Israeli law sources on the establishment and development of which has been influenced by the historical law of the Jewish people and the institutions of the Western and the Oriental law in general.
The key words: State of Israel, the legal system, law sources, Jewish law, the West law, the Oriental law.
Список литературы
1. Бехруз Хашматулла. Сравнительное правоведение: Учебник. Одесса: Феникс; М.: Транслит, 2008. - Раздел 3. Глава 1. Иудейское право
2. Бшорицький Г. Сврейське ^удейське) право: джерела та тенденцп розвитку //Порiвняльне правознавство. Ки!в, 2012. № 3-4
3. Воробьев В.П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. М.: ИД «Национальное обозрение», 2001
4. Воробьев В.П., Воробьева Е.В. Верховный суд в конституционно-правовой системе государства Израиль. М.: МГИМО-Университет, 2008
5. Декларация независимости Израиля //URL: http://jewishagency.org/JewishAgency/Russian/Education/Jewish+Life/Festivals/Independence+Day (дата обращения 06.04.2013)
6. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2008. - Раздел III. Глава 4. Источники религиозных правовых систем (на примере иудейского и мусульманского права)
7. Оксамытный В.В. Сравнительное правоведение и законоведение. Брянск: Изд-во БГУ,
8. Пилкингтон С.М. Иудаизм /Пер. англ. М.: ФАИР-ПРЕСС, 1998
9. Право еврейское //Электронная еврейская энциклопедия. URL: http://www.eleven.co.il/article/13299 (дата обращения 05.04.2013)
10.Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник /Отв. ред. А.Я.Сухарев. М.: НОРМА, 2003
11. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник. М.: Юрист, 2007. - Тема 25. Глава 3. Правовая система Израиля. С. 440-445
12. Скакун О.Ф. Общее сравнительное правоведение: Основные типы (семьи) правовых систем мира: Учебник. К.: ИД «!н Юре», 2008. - Раздел 4. Глава 12. Иудейское (еврейское) право
13. Элон Менахем. Еврейское право /Пер. с ивр. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002
14. Oksamytnyi V.V. Legal Systems of the Modern World: Problems of Identification //Foundations of Comparative Law: Methods and Typologies. London: Wildy, Simmonds & Hill Publishing, 2011
Оксамытный В.В. - Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Института международного права и экономики им. А.С.Грибоедова, [email protected]
В силу специфики образования Государства Израиль, а также таких факторов, как отсутствие единой писаной конституции, постоянный приток иммигрантов из различных регионов мира,
влияние религиозных кругов, пестрый этнический состав населения страны, нестабильность общего законодательства и т.
Д., создается особый правовой статус граждан. Основополагающим фактором при этом является наличие израильского гражданства. Приобретение израильского гражданства регулируется Законом об израильском гражданстве от 14 июля 1952 г., согласно которому право на израильское гражданство признается в силу репатриации в Израиль либо проживания в Израиле, по рождению, нату-рализации или в результате дарования. На основании ст. 2 Закона о гражданстве любой иммигрант (оле) автоматически приобретает израильское гражданство, если только не является уже израильским гражданином по рождению. Следует отметить, что в соответствии с положениями Закона о возвращении иммиграция в Израиль открыта только для евреев. В соответствии с этим законом каждый еврей имеет право прибыть в Израиль в качестве иммигранта, и виза иммигранта должна быть предоставлена любому еврею, выразившему желание поселиться в Израиле, если только ходатайствующий не занимался в прошлом или не занимается в настоящее время деятельностью, направленной против еврейского народа, или если его приезд в Израиль не угрожает безопасности страны, общественному порядку или здоровью населения. Каждый еврей, прибывший в Израиль до б июля 1950 г., также рассматривается как прибывший в страну в качестве им-мигранта. В соответствии с Законом о возвращении еврей определяется как лицо, рожденное от матери-еврейки и не перешедшее в другое вероисповедание, либо лицо, принявшее иудаизм. Права еврея по Закону о возвращении и права иммигранта по Закону об израильском гражданстве распространяются на нееврея супруга, детей и их супругов и внуков иммигрантов. Согласно поправке к Закону о возвращении 1971 г. любой еврей, находящийся вне пределов Израиля, может по своему желанию получить израильское гражданство, стать израильтянином. В данном случае понятие "израильтянин" в значении "гражданин" следует отличать от понятия -национальность" (еврей, араб, друз и т. д.). Следовательно, термин "национальность" не используется в значении "гражданин", как это обычно принято в англоговорящих странах.
В силу проживания в Израиле израильским гражданством обладают лица, бывшие гражданами подмандатной Палестины непосредственно перед образованием Государства Израиль и оставшиеся жителями Израиля на 14 июля 1952 г., но не обладавшие правом на гражданство по Закону о возвращении и согласно ст. 2 Закона об израильском гражданстве. По рождению израильским гражданством обладает лицо, если хотя бы один из родителей является израильским гражданином. Израильское гражданство по натурализации предоставляется, если ходатайствующий удовлетворяет следующим требованиям: находится в момент подачи прошения в Израиле; проживал в Израиле три из пяти лет, непосредственно предшествовавших подаче прошения; имеет разре-
шение на постоянное жительство в Израиле; поселился или намеревается поселиться в Израиле; обладает хотя бы элементарным знанием иврита; отказался от своего прежнего гражданства либо намерен отказаться от такового при получении израильского гражданства.
Получение израильского гражданства в силу натурализации должно быть подтверждено декларацией ходатайствующего о его намерении быть лояльным гражданином Израиля.
Процесс натурализации облегчается для лиц, которые состояли на израильской военной службе после 29 ноября 1947 г. (дата Резолюции ООН № 181) или которые потеряли сына или дочь на израильской военной службе.
Совершеннолетний израильский гражданин, не проживающий в Израиле или официально заявивший о своем намерении покинуть Израиль, может подать письменное заявление об отказе от израильского гражданства в Министерство внутренних дел. Вопрос решает министр внутренних дел, и податель заявления перестает быть гражданином Израиля с даты, устанавливаемой министром. Министр внутренних дел правомочен также лишать гражданства лицо, совершившее акт нелояльности по отношению к Государству Израиль или получившее израильское гражданство незаконным способом.
Наличие израильского гражданства позволяет лицу получить право участвовать в выборах и быть избранным в Кнессет, состоять в политических партиях и общественных организациях, участвовать другими способами в политической жизни страны, получать защиту со стороны государства, находясь за границей. Только граждане Израиля могут получать посты на государственной службе. Наличие израильского гражданства влечет за собой более суровую уголовную ответственность за совершение государственных преступлений, поскольку неотъемлемой частью правового статуса израильского гражданина является выполнение его долга перед своим отечеством.
Иностранцы, как и граждане Израиля, пользуются равными правами, включая право на неприкосновенность личности, собственности, жилища и другие личные права, а также всеми конституционными свободами и их юридическими гарантиями. Иностранцам предоставлено право участвовать в выборах в органы местного самоуправления.
В силу отсутствия единой писаной конституции или свода законов о правах и свободах личности права человека и гражданина юридически закрепляются действием различных законодательных актов, решений правительства, постановлений Верховного суда страны, судебной практикой, способами разрешения вопросов, связанных со статусом личности в различных этническо-религиозных общинах. В последнем случае способы разрешения споров могут разительно отличаться друг от друга и от действующих законодательных норм.
В соответствии с постановлением Верховного суда Израиля любая дискриминация на почве расовых, половых, религиозных, политических и идеологических различий запрещена законом, и это правило лежит в основе конституционной системы Израиля, поскольку суды, в случае сомнения, должны отдавать предпочтение такому решению вопроса, которое учитывает принцип всеобщего равенства перед законом. Различными законами декларировано равенство мужчин и женщин, принцип равной оплаты за равный труд, отменены привилегии мужа в вопросах собственности. Работодатели не имеют права отказывать в найме на работу на основании половой принадлежности, семейного статуса и на-личия детей.
В законодательстве Израиля с учетом действия международно-правовых актов по правам человека закреплены такие основополагающие права, как неприкосновенность личности, свобода вероисповедания, неприкосновенность брака, частной жизни, жилища, имущества и т. д. Это относится и к праву на справедливый суд, к свободе выбора местожительства, включая право на эмиграцию, к свободе слова и к свободе создания профессиональных, культурных и политических ассоциаций, право на подачу жалоб, петиций и т. д. Верховный суд Израиля так определяет свою задачу по защите прав и свобод граждан: "В нашем государстве, где основные права граждан не защищены конституцией, наш суд, как Высокий суд, призван защищать эти права и оказывать гражданам требуемую помощь, когда эти права и свободы нарушаются, действиями властей".
Особое место в перечне прав и свобод занимает свобода вероисповедания, причем в условиях Израиля эта свобода подразумевает два аспекта: с одной стороны - это свобода жить в соответствии с обычаями и заповедями своей веры, с другой - не исповедовать никакую религию. По закону свобода отправления культа не предусматривает каких-либо ограничений, за исключением слу-чаев, когда это влечет за собой нарушение общественного порядка. Принцип свободы вероисповедания в ряде случаев нарушается наличием системы раввинатских судов, которые в противоречии с законом защищают иудаизм. Имеются положения, противоречащие свободе вероисповедания и в Уголовном кодексе Израиля. В частности, предусмотрена уголовная ответственность за переход из одной религии в другую. Если одно лицо искушает другое перейти в другую религию, предлагая какие-либо материальные блага, такое действие рассматривается как уголовное преступление, и оба лица несут уголовную ответственность. Принцип свободы вероисповедания запрещает человеку оскорблять религиозные чувства окружающих. Этот запрет является прямым след-ствием, вытекающим из обязанности относиться с терпимостью к гражданам, исповедующим другие религии. Считается даже, что принцип свободы слова также должен быть подчинен этому требованию.
Законодательство Израиля защищает свободу выражать и распространять свои мысли любым способом как в устной, так и в письменной форме. Особое значение придается свободе печати, свободному доступу ко всем средствам массовой информации. Причем свобода печати рассматривается как особая форма свободы слова, которая имеет непосредственную связь с процессом демократизации страны. Свобода получения информации означает право любого гражданина "знать, что происходит вокруг него, внутри и за пределами государства".
Израильские граждане обладают правом создания ассоциаций и политических партий, а также свободы собраний и демонст-раций. В стране действует разрешительный режим проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций. Организаторы этих акций в общественных местах должны предварительно получить разрешение на их проведение в местном полицейском управлении. Основанием для отказа в проведении этих акций может быть только возможность возникновения угрозы общественному спокойствию и безопасности. При этом представление доказательств причин отказа лежит на полиции.
Конституционные акты
Государство Израиль возникло после второй мировой войны в результате специального решения Генеральной Ассамблеи ООН, упразднившего мандат Великобритании на территорию Палестины, которым она владела с 1923 г. До этого периода Палестина входила в состав Османской империи. В годы первой мировой войны Ближний Восток стал ареной боевых действий между Турцией и державами Антанты, целью которых был раздел Османской империи. Великобритания заключила секретное соглашение с Францией о послевоенном разделе между ними азиатской части Османской империи, предусматривавшее режим международного управления для Палестины. На конференции в Сан-Ремо Верховный Совет Антанты предоставил Великобритании мандат на управление Палестиной, который был утвержден Лигой Наций и официально вступил в силу в 1923 г. Великобритания брала на себя обязательство поощрять еврейскую иммиграцию, прочное поселение евреев на земле Палестины, а также установить такие политические, административные и экономические условия, которые обеспечат создание еврейского национального очага.
В мае 1947 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН была создана Комиссия для изучения положения в Палестине и выработки рекомендаций по дальнейшему развитию этой территории. В итоге длительных дебатов Генеральная Ассамблея приняла 29 ноября 1947 г. Резолюцию № 181о прекращении английского мандата и разделе Палестины на два самостоятельных демократических государства - арабское и еврейское. За это решение проголосовали 33 государства, 13 были против и 10 (включая Великобританию) воздержались. Резолюция предусматривала поддержание тесных отношений между двумя государствами (экономический и таможенный союз, общность валют, единство транспортной сети и коммуникаций, совместное пользование ирригационной системой). В Резолюции Генеральной Ассамблеи № 181 были изложены условия будущего конституционного развития еврейского и арабского государств. В частности, предусматривалось развитие двух государств на территории Палестины на демократической основе и создание юридических и политических предпосылок провозглашения независимости двух государств 1 октября 1948 г. (срок, установленный ООН).
Решением ООН была создана Палестинская комиссия,которая по мере вывода английских войск должна была получить полный контроль на территории Палестины. На эту комиссию возлагалась обязанность осуществить необходимые меры по формированию конституционных основ двух будущих независимых государств. В задачу Палестинской комиссии входила постепенная передача своих полномочий временным органам управления на территориях, отведенных ООН отдельно для еврейского и арабского государств. В свою очередь, эти временные органы должны были на демократической основе провести всеобщие выборы в учредительные собрания. Сформированные таким путем учредительные собрания должны были выработать постоянные конституции двух государств и сформировать временные переходные правительства. В Резолюции ООН № 181 главным условием получения будущими государствами независимости ставилось принятие постоянной конституции: "Независимость даруется каждому государству по его просьбе только после того, как оно примет конституцию... представит Объединенным Нациям декларацию, содержащую ряд определенных гарантий, и подпишет договор о создании Палестинского экономического союза и учреждении системы сотрудничества между обоими государствами и городом Иерусалимом". В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН Иерусалим выделялся в самостоятельную административную единицу.
14 мая 1948 г. за один день до истечения мандата Великобритании на территории Палестины так называемое Народное прави тельство (сформированное из представителей местных израильских кругов и представителей международных сионистских организаций) на заседании в Тель-Авивском музее приняло Декларацию независимости Израиля, провозгласив образование самостоятельного еврейского государства (Мединат Исраэль - Государство Израиль). Был создан Временный государственный совет - высший законодательный орган еврейского государства. Временный совет отменил британские законы, ограничивавшие иммиграцию евреев в Израиль и продажу арабских земель евреям. Были оставлены в силе британские законы, действовавшие в Палестине на 14 мая 1948 г., поскольку они не противоречили Декларации независимости, согласовывались с будущими законами и с изменениями, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его государственных органов, и в условиях, когда еще не были приняты новые законы, отменявшие прежние.
Декларация независимости по аналогии с декларациями других демократических государств утверждала основные принципы, на которых должно базироваться само государство, права и свободы граждан. Декларация закрепляла положение о том, что Государство Израиль основано на принципах свободы, справедливости и мира в их понимании израильскими пророками. Оно обеспечивает полное социальное и политическое равноправие всех граждан, независимо от религиозных, расовых и половых различий. Оно гарантирует свободу вероисповедания, свободу совести и выбора языка, право на образование. Государство принимает на себя обязанность охраны святых мест всех религий, а также соблюдения принципов Устава ООН. Декларация независимости официально провозгласила, что вновь созданное государство открыто для репатриации евреев всего мира.
Некоторые израильские юристы предлагали считать Декларацию независимости конституцией Израиля, однако такая точка зрения даже в официальных кругах Израиля вызывает сомнения. Принципы Декларации - это в основном идеалы, изложенные в виде политического кредо, которые не имеют силы конституционных норм и не оказывают прямого воздействия на другие законы. Израильские суды не считают Декларацию независимости юридическим основанием для предъявления гражданином иска в суд в отношении действий государственных органов, хотя все государственные органы при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться принципами, изложенными в Декларации независимости Израиля.
Необходимо отметить уникальность конституционной системы Израиля, которая характеризуется отсутствием единой писаной конституции в качестве основного закона государства. Хотя термин "основной закон" используется в конституционном праве Израиля, он предполагает совокупность многих законодательных актов, принимаемых парламентом в порядке обычной законодательной процедуры. По мнению израильских юристов, в понятие "основной закон" Израиля следует включать законы, касающиеся структуры государственных органов, а также некоторых других вопросов, которые в других демократических государствах подпадают под действие специальных конституционных законов: парламент, правительство, президентские полномочия, армия, месторасположение столицы, судопроизводство и финансовая система. В израильской конституционной системе используется терминология "основных законов" в отличие от законов дополнительных или вспомогательных.
Израильский метод разработки конституции уникален и отличается определенным отсутствием логики. Под действие основных законов подпадают вопросы, связанные с государственной собственностью, в то время как такие основополагающие законы, как Закон о возвращении (1950 г.) и Закон о равноправии женщин (1951 г.) вообще на входят в понятие основных законов. Права граждан признаются судебной практикой, хотя юридическая основа их расплывчата и в отличие от других демократических государств не закреплена в каком-либо едином акте. Различные законодательные акты так называемых "основных законов" предполагается в дальнейшем объединить в тексте единой конституции. Пока трудно сказать, каким образом в текст будущей писаной конституции могут быть инкорпорированы действующие законы еще периода Османской империи, законы, которые основываются на обычаях и нормах английского права, сохранившиеся еще с периода мандатного статуса Палестины, и законы, базирующиеся на догмах религиозного права при сохранении светского характера израильского государства.
Отсутствие в Израиле единой писаной конституции израильские юристы объясняют несколькими причинами. В первые годы становления нового государства принять надлежащим образом оформленную конституцию было невозможно в силу общего нечеткого характера политической системы и общих целей государства, находящегося в состоянии непрекращающейся войны с арабскими странами, являвшегося объектом массовой международной иммиграции еврейского населения, не имевшего четко установленной территории и границ, так как сам Израиль воздерживался от определения своих границ. Поскольку соседние арабские государства не признавали территорию Израиля, израильское законодательство определяло эту территорию как "районы действия" его законодательства. Границы Израиля стали результатом арабо-израильских войн. Граница с Египтом, например, была официально установлена после заключения египетско-израильского мирного договора. Кроме того, на отсутствие упоминания государственной территории в ряде официальных документов оказывают влияние и концепции некоторых израильских юристов, доказывающих, что территория не является необходимым элементом понятия государства.
Определенное воздействие на израильское законодательство оказала практика конституционного права Великобритании, в которой также отсутствует единая писаная конституция. И, наконец, особое значение в решении вопроса о постоянной конституции имело негативное мнение ортодоксальных религиозных кругов, опасавшихся снижения своего влияния на общественную и государственную жизнь страны.
К настоящему времени в качестве Основных законов, принятых израильским парламентом и составляющих основу конституции, действуют следующие акты: Закон о Кнессете (1958 г.), Закон о землях Израиля (1960 г.), Закон о президенте государства (1964 г.), Закон о правительстве (1968 г.), Закон о государственной экономике (1975 г.), Закон об армии (1976 г.), Закон об Иерусалиме, столице Израиля (1980 г.), Закон о гражданских судах (1984 г.) и ряд других.
Правовое положение граждан
В силу специфики образования Государства Израиль, а также таких факторов, как отсутствие единой писаной конституции, постоянный приток иммигрантов из различных регионов мира, влияние религиозных кругов, пестрый этнический состав населения страны, нестабильность общего законодательства и т. д., создается особый правовой статус граждан. Основополагающим фактором при этом является наличие израильского гражданства. Приобретение израильского гражданства регулируется Законом об израильском гражданстве от 14 июля 1952 г., согласно которому право на израильское гражданство признается в силу репатриации в Израиль либо проживания в Израиле, по рождению, натурализации или в результате дарования. На основании ст. 2 Закона о гражданстве любой иммигрант (оле) автоматически приобретает израильское гражданство, если только не является уже израильским гражданином по рождению. Следует отметить, что в соответствии с положениями Закона о возвращении иммиграция в Израиль открыта только для евреев. В соответствии с этим законом каждый еврей имеет право прибыть в Израиль в качестве иммигранта, и виза иммигранта должна быть предоставлена любому еврею, выразившему желание поселиться в Израиле, если только ходатайствующий не занимался в прошлом или не занимается в настоящее время деятельностью, направленной против еврейского народа, или если его приезд в Израиль не угрожает безопасности страны, общественному порядку или здоровью населения. Каждый еврей, прибывший в Израиль до б июля 1950 г., также рассматривается как прибывший в страну в качестве иммигранта. В соответствии с Законом о возвращении еврей определяется как лицо, рожденное от матери-еврейки и не перешедшее в другое вероисповедание, либо лицо, принявшее иудаизм. Права еврея по Закону о возвращении и права иммигранта по Закону об израильском гражданстве распространяются на нееврея супруга, детей и их супругов и внуков иммигрантов. Согласно поправке к Закону о возвращении 1971 г. любой еврей, находящийся вне пределов Израиля, может по своему желанию получить израильское гражданство, стать израильтянином. В данном случае понятие "израильтянин" в значении "гражданин" следует отличать от понятия ""национальность" (еврей, араб, друз и т. д.). Следовательно, термин "национальность " не используется в значении "гражданин", как это обычно принято в англоговорящих странах.
В силу проживания в Израиле израильским гражданством обладают лица, бывшие гражданами подмандатной Палестины непосредственно перед образованием Государства Израиль и оставшиеся жителями Израиля на 14 июля 1952 г., но не обладавшие правом на гражданство по Закону о возвращении и согласно ст. 2 Закона об израильском гражданстве. По рождению израильским гражданством обладает лицо, если хотя бы один из родителей является израильским гражданином. Израильское гражданство по натурализации предоставляется, если ходатайствующий удовлетворяет следующим требованиям: находится в момент подачи прошения в Израиле; проживал в Израиле три из пяти лет, непосредственно предшествовавших подаче прошения; имеет разрешение на постоянное жительство в Израиле; поселился или намеревается поселиться в Израиле; обладает хотя бы элементарным знанием иврита; отказался от своего прежнего гражданства либо намерен отказаться от такового при получении израильского гражданства.
Получение израильского гражданства в силу натурализации должно быть подтверждено декларацией ходатайствующего о его намерении быть лояльным гражданином Израиля. Процесс натурализации облегчается для лиц, которые состояли на израильской военной службе после 29 ноября 1947 г. (дата Резолюции ООН № 181) или которые потеряли сына или дочь на израильской военной службе.
Совершеннолетний израильский гражданин, не проживающий в Израиле или официально заявивший о своем намерении покинуть Израиль, может подать письменное заявление об отказе от израильского гражданства в Министерство внутренних дел. Вопрос решает министр внутренних дел, и податель заявления перестает быть гражданином Израиля с даты, устанавливаемой министром. Министр внутренних дел правомочен также лишать гражданства лицо, совершившее акт нелояльности по отношению к Государству Израиль или получившее израильское гражданство незаконным способом.
Наличие израильского гражданства позволяет лицу получить право участвовать в выборах и быть избранным в Кнессет, состоять в политических партиях и общественных организациях, участвовать другими способами в политической жизни страны, получать защиту со стороны государства, находясь за границей. Только граждане Израиля могут получать посты на государственной службе. Наличие израильского гражданства влечет за собой более суровую уголовную ответственность за совершение государственных преступлений, поскольку неотъемлемой частью правового статуса израильского гражданина является выполнение его долга перед своим отечеством.
Иностранцы, как и граждане Израиля, пользуются равными правами, включая право на неприкосновенность личности, собственности, жилища и другие личные права, а также всеми конституционными свободами и их юридическими гарантиями. Иностранцам предоставлено право участвовать в выборах в органы местного самоуправления.
В силу отсутствия единой писаной конституции или свода законов о правах и свободах личности права человека и гражданина юридически закрепляются действием различных законодатель ных актов, решений правительства, постановлений Верховного суда страны, судебной практикой, способами разрешения вопро сов, связанных со статусом личности в различных этническо- религиозных общинах. В последнем случае способы разрешения споров могут разительно отличаться друг от друга и от действующих законодательных норм.
В соответствии с постановлением Верховного суда Израиля любая дискриминация на почве расовых, половых, религиозных, политических и идеологических различий запрещена законом, и это правило лежит в основе конституционной системы Израиля, поскольку суды, в случае сомнения, должны отдавать предпочтение такому решению вопроса, которое учитывает принцип всеобщего равенства перед законом. Различными законами декларировано равенство мужчин и женщин, принцип равной оплаты за равный труд, отменены привилегии мужа в вопросах собственности. Работодатели не имеют права отказывать в найме на работу на основании половой принадлежности, семейного статуса и наличия детей.
В законодательстве Израиля с учетом действия международно-правовых актов по правам человека закреплены такие осново полагающие права, как неприкосновенность личности, свобода вероисповедания, неприкосновенность брака, частной жизни, жилища, имущества и т. д. Это относится и к праву на справедливый суд, к свободе выбора местожительства, включая право на эмиграцию, к свободе слова и к свободе создания профессиональных, культурных и политических ассоциаций, право на подачу жалоб, петиций и т. д. Верховный суд Израиля так определяет свою задачу по защите прав и свобод граждан: "В нашем государстве, где основные права граждан не защищены конституцией, наш суд, как Высокий суд, призван защищать эти права и оказывать гражданам требуемую помощь, когда эти права и свободы нарушаются действиями властей".
Особое место в перечне прав и свобод занимает свобода веро исповедания, причем в условиях Израиля эта свобода подразумевает два аспекта: с одной стороны - это свобода жить в соответствии с обычаями и заповедями своей веры, с другой - не исповедовать никакую религию. По закону свобода отправления культа не предусматривает каких-либо ограничений, за исключением случаев, когда это влечет за собой нарушение общественного порядка. Принцип свободы вероисповедания в ряде случаев нарушается наличием системы раввинатских судов, которые в противоречии с законом защищают иудаизм. Имеются положения, противоречащие свободе вероисповедания и в Уголовном кодексе Израиля. В частности, предусмотрена уголовная ответственность за переход из одной религии в другую. Если одно лицо искушает другое перейти в другую религию, предлагая какие-либо материальные блага, такое действие рассматривается как уголовное преступление, и оба лица несут уголовную ответственность. Принцип свободы вероисповедания запрещает человеку оскорблять религиозные чувства окружающих. Этот запрет является прямым следствием, вытекающим из обязанности относиться с терпимостью к гражданам, исповедующим другие религии. Считается даже, что принцип свободы слова также должен быть подчинен этому требованию.
Законодательство Израиля защищает свободу выражать и распространять свои мысли любым способом как в устной, так и в письменной форме. Особое значение придается свободе печати, свободному доступу ко всем средствам массовой информации. Причем свобода печати рассматривается как особая форма свободы слова, которая имеет непосредственную связь с процессом демократизации страны. Свобода получения информации означает право любого гражданина "знать, что происходит вокруг него, внутри и за пределами государства".
Израильские граждане обладают правом создания ассоциаций и политических партий, а также свободы собраний и демонстраций. В стране действует разрешительный режим проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций. Организаторы этих акций в общественных местах должны предварительно получить разрешение на их проведение в местном полицейском управлении. Основанием для отказа в проведении этих акций может быть только возможность возникновения угрозы общественному спокойствию и безопасности. При этом представление доказательств причин отказа лежит на полиции.
Партийная система
Израиль относится к странам с многопартийной системой без доминирующей партии. Одной из основных гражданских свобод в стране признается свобода создавать ассоциации и политические партии, что подтверждает демократическую основу израильского государства. В соответствии с действующим законодательством ни при каких условиях политическая партия не может быть признана незаконной по причине того, что ее цель состоит в изменении существующего режима, который "возможно нуждается в изменениях по той или иной причине". Партия может быть объявлена вне закона только в том случае, если она ставит своей целью насильственное свержение существующего строя и отмену его конституционных основ, что влечет за собой применение судебных санкций.
Важной чертой партийной системы Израиля является государственное финансирование политических партий, представленных в Кнессете. Закон, принятый Кнессетом в 1973 г., предусматривает финансирование избирательной кампании и текущей деятельности партий из расчета 600 тысяч шекелей на каждого депутата Кнессета предыдущего состава. Сумма государственных ассигнований несколько раз увеличивалась в связи с инфляцией.
Политические партии играют решающую роль в формировании всех органов власти, от муниципальных советов до высших законодательного и исполнительного органа (Кнессета и Совета министров). Списки кандидатов на выборные должности обычно готовятся руководством политических партий. В результате, как правило, в выборные органы в подавляющем большинстве попадают представители верхушки партийного руководства, партийные бюрократы, представители крупнейших общественных и этнокультурных групп, в том числе высших слоев арабской общины, в поддержке которых заинтересована та или иная партия.
Множественность политических партий Израиля объясняется целым рядом факторов. В первую очередь, это своеобразная политическая традиция, в соответствии с которой многие политические партии возникли еще в подмандатной Палестине как политические организации различных еврейских общин, ставящих задачу образования самостоятельного еврейского государства. Причем еврейские общины значительно отличались политическими и религиозными установками, что и обусловило появление различных политических партий. На становление партийной системы оказывает большое воздействие интенсивность иммиграционных потоков в Израиль, разнообразие их социального состава, различная степень участия иммигрантов в политической жизни страны, политическая конъюнктура и т. д. Для партийной системы Израиля характерно и такое явление, как "партии-минутки", которые обычно возникают перед очередными парламентскими выборами и, проведя избирательную кампанию и не набрав достаточного количества голосов для получения депутатских мандатов, распадаются, прекращают свою политическую деятельность и навсегда исчезают с политической арены.
Наиболее стабильными являются два основных партийных блока: Рабочий (Левоцентристский) во главе со старейшей израильской Партией труда и Национал-либеральный, включающий в себя ряд центристских и националистических партий во главе с движением Ликуд. С этой точки зрения израильскую партийную систему можно охарактеризовать как двухблоковую. Когда один блок формирует правительство, другой находится в оппозиции этому правительству.
Партии, входящие в эти два блока, представляют различные идеологические и религиозные убеждения, отражающие интересы определенных групп населения. Внутри блоков частым явлением становятся расколы и создание новых коалиций, главным образом на политической и идеологической основе. Предвыборные программы партий часто носят конъюнктурный характер, определяются конкретной политической обстановкой и расстановкой различных политических сил. Многое зависит от международного положения Израиля, внешнеполитического и внутриполитического курса конкретного израильского правительства, нестабильности самой партийной системы.
Система государственных органов
Глава Государства Израиль - президент. Способ избрания, срок полномочий, правовое положение и полномочия президента определяются Основным законом о Президенте государства 1964 г.
В соответствии с этим Законом президент избирается сроком на 5 лет (по еврейскому календарю) на специальном заседании Кнес-сета путем тайного голосования абсолютным большинством депутатов (по форме правления Израиль - парламентская республика). Президент может быть переизбран только на один срок. Кандидат на пост президента может быть выдвинут группой депутатов Кнессета в количестве не менее 10 человек. Выборы проводятся на альтернативной основе, но ни один член Кнессета не может голосовать более чем за одного кандидата. Поста вице-президента не существует. Кандидатом на пост главы государства может быть выдвинут любой гражданин Израиля, постоянно проживающий на территории страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких-либо повинностей. Функции президента во многом чисто представительские. По закону он обладает правом утверждения законопроектов, одобренных Кнессетом, однако их утверждение зависит от указаний правительства. Этим правом он обладает в отношении всех законопроектов, кроме тех, которые затрагивают полномочия самого президента. Кроме того, по Закону о Президенте глава государства должен способствовать формированию правительства. Это означает, что он поручает одному из членов Кнессета сформировать правительство, но по сложившейся традиции этим правом обладает лидер блока, получившего большинство мандатов на всеоб щих парламентских выборах. В случае невозможности сформировать правительство большинства или коалиционное правительство президент может отказаться продлить срок формирования правительства, что приводит к роспуску Кнессета и досрочным парламентским выборам (здесь наблюдается определенная параллель с английской системой). В функции президента входит принятие отставки правительства в случае получения вотума недоверия со стороны парламента.
Президент назначает государственных и религиозных судей, государственного контролера после утверждения его парламентом, по представлению правительства ряд должностных лиц гражданской и военной администрации; он принимает верительные грамоты иностранных представителей в Израиле, назначает высших дипломатических представителей и представителей Израиля в международных организациях, подписывает международные договоры Израиля после ратификации их парламентом; присуждает от имени государства награды и почетные звания.
Президент обладает правом помилования, которым он пользуется по своему усмотрению. Это право подразумевает возможность отменить, смягчить или заменить наказание за уголовные преступления. Решения президента не подлежат обжалованию в судах. Право на помилование имеет широкое толкование. Оно включает не только помилование лиц, приговор в отношении которых уже вынесен, но и в отношении обвиняемых, что позволяет президенту приостановить рассмотрение уголовного дела на любом его этапе. Этим правом президент пользуется в исключительных случаях в интересах безопасности государства или общества.
Президент может подать в отставку, направив соответствующее заявление на имя председателя парламента. В случае, если президент государства по какой-либо иной причине (состояние здоровья, несоответствие занимаемой должности, порочащие действия и т. д.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнессет квалифицированным большинством в 2/3 депутатов принимает решение о досрочном освобождении президента от должности и назначении новых выборов. В этом случае, как и в случае освобождения должности президента в результате его смерти или временного прекращения президентом своих полномочий, эти полномочия временно возлагаются на председателя парламента.
В соответствии с Основным законом о Кнессете 1958 г. высшим законодательным органом государства является однопалатный Кнессет (по названию законодательного учреждения в древней Иудее "Кнессет ха-гдола" - Великий собор), состоящий из 120 депутатов, избираемых на четырехлетний срок путем всеоб щего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Основной Закон о Кнессете, как и сам порядок голосования, может быть изменен лишь квалифицированным большинством в 2/3 голосов членов самого Кнессета. Активным избирательным правом пользуются все израильские граждане, достигшие 18-летнего возраста, а пассивным - достигшие 21 года при условии, если и те и другие не лишены этого права по решению суда на основе соответствующего закона.
Выборы в Кнессет регулируются соответствующим Законом о выборах 1969 г. и Законом о финансировании политических партий 1973 г. При выборах в Кнессет используется пропорциональная избирательная система, когда количество мандатов определяется числом голосов избирателей, поданных за данную партию, причем вся страна представляет собой единый избирательный округ. Избиратель голосует за список, представленный политической партией. Список кандидатов обычно составляется руководством партии, и мандаты получают те, кто стоит в начале списка. Рядовые избиратели полностью отстранены от обсуждения конкретных кандидатур и голосуют обычно за программу партии и ее лидера. Избирательным законодательством введен 1-процентный барьер, в соответствии с которым партия, набравшая менее 1% голосов всех избирателей, не допускается к распределению парламентских мандатов. Пропорциональная избирательная система подвергается в Израиле серьезной критике, многие требуют замены ее мажоритарной избирательной системой. По действующей избирательной системе партия должна представить список своих кандидатов избирательной комиссии Кнессета, специально формируемой с этой целью. После своего избрания члены Кнессета получают фактически полную свободу в проведении той или иной политической линии.
В парламенте Израиля широко практикуется не только перегруппировка сил парламентских партий, но и переход парламентариев из одной фракции в другую. Но во фракциях обычно поддерживается строгая дисциплина при голосовании законопроектов. Депутаты должны голосовать, придерживаясь указаний руководства фракции.
Главной функцией Кнессета является законодательная функция, парламент не ограничен в своем праве принимать законы по любым вопросам. Законодательная инициатива в основном сосредоточена в руках правительства, которое является основным инициатором законопроектов. Большая часть законопроектов готовится Министерством юстиции и вносится от имени правительства. Правительственные законопроекты имеют приоритет перед законопроектами, вносимыми рядовыми депутатами. Законодательная деятельность Кнессета осуществляется в соответствии с установленной процедурой. Законопроект проходит три чтения. После первого чтения он передается на соответствующую доработку в постоянную комиссию, которая готовит его ко второму чтению. При третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Основные законы должны приниматься и изменяться квалифицированным большинством голосов (80 депутатов), а обычные законы - абсолютным большинством (61 депутат) от общего количества (120 депутатов) списочного состава Кнессета.
Текущая работа Кнессета осуществляется на открытых пленарных заседаниях (если Кнессет не примет решение проводить закрытое заседание) ив 10 постоянных комиссиях: по парламентским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финансам; по вопросам экономики; по внутренним делам и окружающей среде; по труду и социальному обеспечению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному контролю; по вопросам просвещения и культуры; по репатриации и абсорбции.
Одной из важнейших функций Кнессета является контроль за деятельностью правительства. По закону правительство может существовать только с одобрения Кнессета. Парламент имеет право выразить правительству вотум недоверия, что автоматически ведет к отставке последнего. Кроме того, Кнессет обладает полномочиями принимать государственный бюджет, осуществлять контроль за его исполнением, а также рассматривать и утверждать любые государственные расходы и налоговые поступления.
Парламент Израиля обладает полномочиями, дающими ему право досрочно освобождать от должности президента, государственного контролера, а также лишать парламентария иммунитета. Если Кнессет абсолютным большинством голосов сочтет, что один из его членов совершил правонарушение, не связанное с выполнением обязанностей депутата, он может лишить его судебного иммунитета применительно только к данному правонарушению. Кнессет может также временно приостановить мандат депутата или окончательно лишить депутатского мандата гражданина, по тем или иным причинам неспособного выполнить депутатские обязанности или осужденного уголовным судом за совершение преступления. Место выбывшего по различным причинам (отставка, временное приостановление членства, продолжительная болезнь, смерть и т. д.) члена Кнессета занимает временно или постоянно кандидат, числившийся в списке соответствующей партии непосредственно за последним из кандидатов, уже избранных в Кнессет.
Все заседания израильского Кнессета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступать на родном языке, и в этом случае обязателен синхронный перевод их выступления на иврит. Официальный стенографический отчет о заседаниях Кнессета печатается правительственной типографией и немедленно издается в виде отдельной брошюры. Обнародование протокола закрытого заседания Кнессета по закону запрещено. Все принятые Кнессетом и подписанные президентом законы подлежат опубликованию в государственном вестнике "Решумот" ("Официальные ведомости").
Конституционная система Израиля предусматривает институт государственного контролера, он же уполномоченный по жалобам граждан. Закон о государственном контролере 1958 г. предусматривает назначение государственного контролера президентом по рекомендации Кнессета сроком на пять лет. При осуществлении своих функций государственный контролер независим от правительства и несет ответственность только перед Кнессетом. Согласно закону, проверке со стороны контролера подлежат правительственные учреждения, лица, ведающие государственной собственностью, органы местного самоуправления, а также любые учреждения, фонды или общества, подлежащие проверке на основании закона, решения Кнессета или соглашения с правительством. Результаты проверки публикуются в ежегодных отчетах. Если выявленные нарушения носят серьезный характер, парламентская комиссия Государственного контроля может принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой председателем Верховного суда. Если в результате проверки возникло подозрение в совершении уголовного преступления, генеральный контролер обязан поставить в известность генерального прокурора страны.
В обязанности генерального контролера входит также выработка предложений по любому вопросу в рамках своей компетенции в ответ на запрос правительства или Кнессета. В соответствии с дополнением 1971 г. к Закону о государственном контролере в его компетенцию включено рассмотрение жалоб граждан, и с этого периода он выступает как уполномоченный по жалобам граждан. Любое лицо может подать уполномоченному жалобу на лица или общества, подлежащие проверке со стороны государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо затрагивающие подателя жалобы или лишающие его каких-либо прав, если эти действия противоречат закону или совершены без законного основания, не соответствуют действующим административным нормам, чрезмерно строги или явно несправедливы. Уполномоченный может издать любое распоряжение, которое он сочтет правильным, включая распоряжение о защите подателя жалобы, восстановление его в должности и т. д. Нарушение такого распоряжения является дисциплинарным правонарушением. Если при расследовании жалобы возникает подозрение в совершении уголовного преступления, уполномоченный обязан довести это до сведения генерального прокурора. Уполномоченный по жалобам граждан должен ежегодно представлять отчет о своей деятельности Кнессету, который выносит на основании этого отчета свое заключение и предложения. Аналогичные жалобы военнослужащих подлежат рассмотрению уполномоченным по разбо ру жалоб военнослужащих, назначаемым министром обороны после консультации с министром юстиции и с одобрения комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Уполномоченный по разбору жалоб служащих полиции и уполномоченный по разбору жалоб служащих тюремной охраны назначаются министром полиции с одобрения комиссии Кнессета по внутренним делам и окружающей среде.
Согласно Основному закону о правительстве 1968 г. Совет министров является исполнительным органом власти. Мандат на формирование правительства президент страны предлагает члену Кнессета, пользующемуся поддержкой большинства депутатов. В соответствии с поправками, внесенными в Основной закон о правительстве, глава правительства - премьер-министр избирается на всеобщих выборах путем прямого и тайного голосования израильских граждан сроком на 4 года. В настоящее время Израиль - единственное в мире государство, где глава правительства занимает свой пост таким образом.
Правительство формируется премьер-министром и приступает к исполнению своих обязанностей после получения вотума доверия в Кнессете. По закону премьер-министр должен быть обязательно членом Кнессета. Это условие не распространяется на министров, но на практике члены кабинета министров, как правило, являются членами парламента.
Закон не регламентирует ни количество министерств, на количество членов правительства, хотя существование отдельных министерств и их полномочия обусловлены действующим законодательством. Глава правительства сам определяет структуру правительства и подбирает его состав. Министр обычно возглавляет министерство, но в составе кабинета могут быть и министры без портфеля. Вместе с тем премьер-министр может поручить отдельным министрам возглавлять сразу несколько министерств или самому возглавлять отдельные министерства. Один или два министра могут быть назначены премьер-министром его заместителями. Член кабинета, возглавляющий министерство, может по согласованию с премьер-министром назначить себе из членов Кнес-сета одного или двух заместителей. Заместитель министра действует в Кнессете и в министерстве от имени министра, назначившего его, и в рамках обязанностей, переданных в его ведение. Любой министр может быть отстранен от должности премьер-министром или сам уйти в отставку, оставаясь при этом членом Кнес-сета. Министры, являющиеся членами Кнессета, и их заместители выступают одновременно как представители законодательной и исполнительной власти. Они принимают участие в обсуждении и голосовании любого предложения, включая собственные, и даже в голосовании о вотуме доверия правительству. Круг обязанностей правительства законом не установлен, однако кабинет министров правомочен в рамках действующих законов предпринять любые действия, осуществление которых не возлагается на какой-либо другой орган власти, и поручить от имени правительства осуществление соответствующих полномочий любому члену кабинета. Как орган исполнительной власти правительство имеет эксклюзивное право подписывать международные договоры и соглашения от имени государства, ратификация которых Кнессетом не является необходимым условием, за исключением случаев, когда положение международного договора требует внесения изменений в действующее законодательство Израиля.
Все члены правительства несут коллективную ответственность перед Кнессетом за управление государственными делами. Вотум недоверия может быть вынесен всему правительству в целом, а не конкретному его члену. Если правительство решает подать в отставку, премьер-министр должен направить президенту письмо о собственной отставке, так как отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего кабинета. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнессет выражает правительству вотум недоверия, председатель Кнессета должен официально уведомить об этом президента, но отставка правительства не влечет за собой возможного досрочного роспуска парламента. В случае выхода в отставку одного или нескольких министров премьер-министр до назначения новых членов кабинета может осуществлять руководство этими министерствами. При осуществлении правительством Израиля своих полномочий ведущую роль играет премьер-министр, который является ключевой фигурой всего государственного механизма страны, принимает основные правительственные решения и определяет внешнюю и внутреннюю политику государства.
Местное самоуправление Израиля
Исторически в Израиле создание органов местного самоуправления преследовало чисто административные цели. Их полномочия всегда ограничивались рамками, установленными правительством. Автономия этих органов явилась следствием распределения власти между центральными и местными органами управления. Административное деление Израиля регулируется действующим законодательством. Органами самоуправления в Израиле являются 40 муниципалитетов (ириот) в городах, 54 районных совета (мо"ауот эзориот), объединяющие группы населенных пунктов, и 137 местных советов (мо"ауот мекомиот) в поселках городского типа и крупных деревнях. В основе существующей системы лежит принцип территориального деления, введенный еще британской администрацией подмандатного периода, который в свою очередь восходит к системе, существовавшей в эпоху Османской империи. Система местного самоуправления в Израиле предусматривает принцип государственного контроля за деятельнос тью муниципальных, региональных и местных советов. Правительство может вмешиваться в дела местных советов, если считает, что этого требует сложившаяся обстановка. Непосредственно местные органы подчинены министру внутренних дел, который имеет полномочия присваивать статус города населенному пункту или нескольким населенным пунктам, менять границы муниципальных образований и даже отменять полномочия отдельных местных советов. Министерство внутренних дел санкционирует размер и формы местных налогов и местного бюджета, определяет дотации на нужды местных советов. Ассигнования в местные бюджеты еще больше увеличивают зависимость органов местного самоуправления от центрального правительства. В случае если местный орган не может успешно функционировать (нарушение рамок существующего бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, нарушение существующего законодательства и т. п.), министр внутренних дел имеет право распустить местный совет, назначить новые выборы и временно передать управление в данной территориальной единице специально уполномоченному им лицу.
Все органы местного самоуправления в Израиле выборные. Правом голоса обладает любое лицо, достигшее к дате выборов 18 лет, которое является постоянным жителем данной местности, в том числе и те, кто не имеет израильского гражданства. Кандидатом на местных выборах может быть любое лицо, достигшее 21 года, являющееся постоянным жителем данной местности и официально внесенное в список кандидатов к моменту подачи этих списков. Выборы в органы местного самоуправления проводятся в один день одновременно по всей стране, срок их полномочий 4 года. Выборы в местные советы, в которых во времена британского мандата участвовало только мужское население, сейчас осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В ходе этих выборов избираются депутаты местных советов и, начиная с 1975 г. (как показатель дальнейшей демократизации израильской политической системы) , мэры и председатели местных советов по непартийным спискам (как независимые кандидаты), что ставит их в независимое положение от партийных интересов членов местных советов. На выборах в орган местного самоуправления обычно имеют место те же списки, что и на выборах в Кнессет.
Полномочия органов местного самоуправления довольно обширны. В их обязанности входит обеспечение соблюдения законности и правопорядка, безопасности населения, повышение экономического, социального и культурного развития данной территориальной единицы. Кроме того, они занимаются обеспечением населения системой коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт и благоустройство дорог, вывоз мусора и т. д.), благоустройством и развитием данного населенного пункта, контролем за использованием водных ресурсов, экологической безопасностью, охраной природы и т. д. В ведение местных органов самоуправления передано также выполнение ряда функций центральных государственных органов: в первую очередь, школьное образование, социальное обслуживание, принятие мер по развитию туризма и др. Органы местного самоуправления могут принимать любые решения по всем вопросам своей компетенции, если они не противоречат действующему законодательству и инструкциям министра внутренних дел. Органы местного самоуправления наделены правом принимать на своей территории так называемые "вспомогательные законы", действующие на территории данной территориальной единицы, которые вступают в силу после утверждения их министром внутренних дел и публикации в официальном государственном вестнике "Решумот". Со своей стороны министр внутренних дел уполномочен рекомендовать органам местного самоуправления принятие вспомогательных (местных) законов посредством публикации в "Решумот" типовой модели закона, которая с изменениями или без таковых может быть принята соответствующим постановлением органа местного самоуправления.
Главный источник доходов органов местного самоуправления - поступления от налогов на недвижимость, доходов от муниципальной собственности и т. д. По этим вопросам органы местного самоуправления правомочны издавать собственные постановления, но в рамках действующего общегосударственного законодательства, в соответствии с которым все дела, находящиеся в ведении муниципалитетов, региональных и местных советов, подпадают под юрисдикцию муниципальных судов, решения которых обязательны для органов местного самоуправления.
Система местного самоуправления в Израиле находится в состоянии постоянного развития и изменения и, как система управления местными делами, наиболее приближенная к широким слоям населения страны, способствует дальнейшей демократизации израильского общества.
ПРАВА́ ЧЕЛОВЕ́КА в Израиле. Термин «права человека» относится к основным правам личности по отношению к обществу и государству. Основные права личности определяются в конституции или основных законах государства, не подлежащих отмене или изменению иначе, чем решением квалифицированного большинства законодательного органа, референдума и т. п. Они считаются постоянно действующими в силу самой природы человека, независимо от того, включены они в законодательные акты или нет.
Права человека не зависят от личных достоинств, происхождения, имущественного или иного положения. Различают несколько основных групп прав человека: право на жизнь, безопасность и достоинство; право на свободу, равноправие; право на справедливое судебное разбирательство. Современная концепция прав человека в большой мере зиждется на принципах, которые еще в глубокой древности были сформулированы еврейской религией (см. Библия. История создания и характеристика отдельных книг Библии. Основы библейского мировоззрения) и тысячелетиями оставались главными ориентирами национальной жизни и культуры евреев. Идея самоценности человека выросла из положения иудаизма , согласно которому человек сотворен по образу и подобию Божьему и, следовательно, особо выделен из сотворенного Богом мира (Быт. 1:27; ср. Пс. 8:5–7). Тот же источник у нравственных основ современных представлений о правах человека: идеи неприкосновенности человеческой жизни («Не убий»); преодоления эгоизма и своекорыстия («Возлюби ближнего, как самого себя». Лев. 19:18; «Не радуйся, когда упадет враг твой, и да не веселится сердце твое, когда он споткнется». Притчи 24:17); сострадания к слабым и не умеющим или затрудняющимся постоять за себя («Пришельца не притесняй и не угнетай его; ибо вы сами были пришельцами в земле Египетской... Ни вдовы, ни сироты не притесняйте», Исх. 22:21–22) и т. д. В Библии впервые появляются требование правовой защиты тех, чьи интересы особенно уязвимы, - иноплеменника (см. Гер) и бедняка (Исх. 12:49; Втор. 24:14:15), идея высокой ценности человеческой свободы и предписание возвратить ее тем, у кого она отнята (Лев. 25:10; Иер. 34:17). В Талмуде подчеркиваются принципы равноценности и достоинства всех людей: Адам «создан единым ради мира людского, дабы один не говорил другому: мой предок выше твоего предка... - а Царь Царей царствующих, святой, да будет Он благословен, чеканит всех людей печатью Адама, но все они отличаются друг от друга. Так что каждый человек обязан сказать: ради меня создан мир» (Санх . 4:5). Иех уда Лива бен Бецалель высказывал даже идею свободы и равенства народов: не подобает одному народу подчинять другой, ибо Бог сотворил каждый народ ради него самого и каждому народу подобает быть свободным.
Другими источниками современной концепции прав человека являются идея естественного права, сформулированная древнегреческими философами-стоиками и развитая средневековыми схоластами, в частности, Фомой Аквинским, а также прообраз первой конституции - английская Великая хартия вольностей 1215 г. Идея естественных прав, принадлежащих человеку как таковому, получила дальнейшее развитие в трудах философов 17 в., в особенности Дж. Локка, и стала основой политического мышления нового времени. В конце 18 века идея прав человека нашла выражение в двух важнейших политических документах - Декларации независимости США (1776) и французской Декларации прав человека. Эти документы, легшие в основу ряда конституционных актов, были образцом для Всеобщей декларации прав человека (см. Р. Кассен), которая была принята Организацией Объединенных Наций 10 декабря 1948 г., а также для последующих конвенций о гражданских, политических, экономических и культурных правах. Эти документы положили начало широкому международному признанию прав человека. На них опираются правозащитные движения в странах, где нарушаются эти права. Среди участников этих движений было немало евреев, что отчасти объясняется влиянием нравственно-правовых традиций иудаизма.
Подчеркивая неразрывную связь с этими традициями, Декларация независимости Израиля отмечает, что еврейское государство возрождается в стране, где еврейский народ создавал ценности национальной и общечеловеческой культуры и дал миру в наследие нетленную Книгу книг, а также провозглашает твердое обязательство сохранять верность этим ценностям: «Государство Израиль... будет зиждиться на основах свободы, справедливости и мира, в соответствии с идеалами еврейских пророков. Оно осуществит полное общественное и политическое равноправие всех своих граждан без различия религии, расы или пола. Оно обеспечит свободу вероисповедания и совести, право пользования родным языком, право образования и культуры. Оно будет охранять святые места всех религий и будет верно принципам Хартии Организации Объединенных Наций».
Государство Израиль в качестве парламентской демократии с самого момента своего создания демонстрирует готовность и решимость соблюдать процедуру демократических выборов и охрану прав меньшинства. Однако сложная обстановка, в которой рождалась израильская демократия, прежде всего навязанная Израилю арабскими государствами война (см. Война за независимость), обусловили принятие Государством Израиль ряда вынужденных временных мер, ограничивающих права арабского меньшинства. Одной из таких мер стало принятие - почти без изменения - Чрезвычайных указов 1945 г., изданных британской администрацией для подмандатной Палестины. Другим важным решением этого рода было установление военного правления для арабских граждан страны. До 1966 г. арабы - граждане Израиля - находились под юрисдикцией чрезвычайного законодательства военного времени, а также подвергались различного рода политическим ограничениям. Пункт 9 Положения о законе и администрации, изданного в 1948 г., дает полномочия министру действующего правительства издавать чрезвычайные законы, которые могут отменять действие законов, принятых Кнесетом, всякий раз, когда возникает чрезвычайная ситуация. Правительственные органы стремились максимально ограничивать применение чрезвычайных законов, чтобы не допустить ущемления основных прав граждан. Процесс либерализации законодательства и норм повседневной жизни выразился, среди прочего, в отмене режима военной администрации для арабских граждан в 1966 г. После прихода к власти блока Ликкуд (1977), проявившего во время пребывания в оппозиции серьезную приверженность идее прав человека, произошла значительная либерализация законов, касающихся административных арестов; было отменено право властей депортировать израильских граждан (1979). Одновременно правительство Ликкуда использовало механизм чрезвычайного оборонного законодательства для утверждения необратимости еврейского присутствия на контролируемых территориях (см. ниже).
Государство Израиль относится к тем сравнительно немногочисленным странам, где права человека в основном соблюдаются. Об этом свидетельствуют оценки соблюдения прав человека в группе стран, которые приведены в международном журнале сравнительных исследований по общественным наукам, философии и праву «Хьюмен райтс куортерли» (т. 8, №4) на основе данных «Эмнести интернэшнл», «Фридом хауз» Государственного департамента США и других источников. Оценки даны по семибалльной системе: 1 - соответствует максимальному соблюдению прав человека, 7 - максимальному их нарушению; первая оценка - политические права /ПП/, вторая - гражданские права /ГП/.
| Страна | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 1978 | 1979 | 1980 | 1981 | 1982 | 1983 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Израиль | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/2 | 2/2 | -/- | 2/2 | 2/2 |
| Франция | 1/2 | 1/2 | 1/2 | 1/1 | 1/1 | 1/2 | 1/2 | 1/2 | 1/2 | 1/2 |
| Финляндия | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 | 2/2 |
| Италия | 1/2 | 1/2 | 1/2 | 2/1 | 2/1 | 2/2 | 2/2 | 1/2 | 1/2 | 1/2 |
| Турция | 2/4 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 2/3 | 5/5 | 5/5 | 4/5 |
| Египет | 6/6 | 6/4 | 6/4 | 5/4 | 5/4 | 5/5 | 5/5 | 5/5 | 5/5 | 5/5 |
| Сирия | 7/7 | 6/7 | 6/7 | 6/6 | 5/6 | 5/6 | 5/6 | 5/6 | 5/6 | 6/7 |
Несмотря на прочную репутацию Израиля как единственной страны во всем регионе Ближнего Востока, в которой права человека в основном соблюдаются, в самом израильском обществе многие предпочитают подчеркивать имеющиеся здесь ограничения: военную цензуру, хотя она касается исключительно вопросов, связанных с национальной безопасностью, закрытость для средств массовой информации так называемых зон безопасности, тот факт, что обязательная воинская повинность не распространяется на израильских граждан-арабов, и т. п., которые объясняются попытками арабских стран уничтожить Государство Израиль военной силой, экономическим бойкотом и террором против мирного населения. Для Израиля актуальна и проблема сохранения национального еврейского характера государства: Закон о возвращении , например, касается лишь евреев, хотя это не вполне соответствует букве Всеобщей декларации прав человека; преимущественное внимание уделяется созданию новых и благоустройству существующих еврейских поселений, что вызывает протесты со стороны национальных меньшинств, и т. д. Ряд нерешенных вопросов в области прав человека связан с отсутствием в стране конституции (см. Государство Израиль. Государственное устройство) с закрепленными в ней правами граждан и даже отдельного конституционного закона о правах человека, которые могли бы предотвратить возможность принятия Кнесетом законов, порой используемых для дискриминации каких-либо групп населения или отдельных лиц, например, неортодоксальных религиозных общин (см. Консервативный иудаизм ; Реформизм в иудаизме), лиц еврейского происхождения, перешедших в другую религию, иногда даже не по своей воле, и т. д. Принятию таких конституционных законодательных актов препятствуют ортодоксально-религиозные партии (например, Агуддат Исраэль), поскольку в некоторых случаях современное понимание прав человека вступает в противоречие с галахическими (см. Галаха) установлениями. Хотя Декларация независимости провозглашает свободу совести и религии одним из основных принципов израильской демократии, свобода вероисповедания в Израиле ограничена, поскольку законы обязывают граждан находиться под юрисдикцией религиозных судов (прежде всего это касается брака и развода) независимо от их личного желания и отношения к религии. Большая часть нерелигиозных граждан Израиля дорожит идущими от иудаизма национальными традициями, тысячелетиями формировавшими облик еврейского народа и его жизненный уклад, и готовы мириться с отсутствием в стране гражданского брака и развода , со строго галахической интерпретацией заповеди об отдыхе и вследствие этого бездействующими по субботам и в дни религиозных праздников культурными и другими учреждениями, общественным транспортом, с кашрутом в пищевой промышленности, в еврейских кафе и ресторанах и т. д. С другой стороны, многие граждане Израиля видят в этих ограничениях ущемление прав человека, особенно права выбирать образ жизни по собственному усмотрению. Выражающие взгляды этой части населения партии и движения (Мерец /Яхад/, Шиннуй и некоторые другие; см. Государство Израиль. Политическая жизнь, партии) ведут многолетнюю, но пока безуспешную борьбу за принятие Кнесетом закона о правах человека. В ноябре 1989 г. проект такого закона был внесен парламентской фракцией Рац (см. Движение за права гражданина) и после предварительного его обсуждения на пленарном заседании Кнесета передан в Комиссию по конституции, законодательству и праву. На страже прав человека в этих условиях стоит ряд принятых Кнесетом частных законов (закон, запрещающий дискриминацию по любым признакам при приеме на работу; закон, запрещающий всякую дискриминацию по признаку пола, и некоторые другие) и судебная система страны, которая сводит к минимуму отрицательные последствия конституционной неурегулированности этой проблемы посредством ограничительного толкования принятых Кнесетом потенциально дискриминационных законов, ссылок на подписанные Израилем Международные конвенции по правам человека и Декларацию независимости (не имеющую правовой обязывающей силы, но содержащую моральное обязательство Государства Израиль в области прав человека). Особенно велика здесь роль Верховного суда Израиля, который в качестве Высшего суда справедливости (см. Государство Израиль. Судебная система Израиля) строго следит за соблюдением властями требований Всеобщей декларации прав человека и пользуется своим правом отменять противоречащие ей решения органов исполнительной власти. В защите прав человека от административного произвола важную роль играет и Государственный контролер страны (см. Государство Израиль. Государственное устройство. Государственный контролер).
В 1992 г. были приняты два основных закона - «О свободе предпринимательства» и «О достоинстве и свободе человека», обеспечивающие конституционную защиту таких прав человека, как право на жизнь, свободу и достоинство, свободу предпринимательской деятельности и передвижения, право на собственность и невмешательство в личную жизнь. В 1995 г. Верховный суд вынес беспрецедентное решение, согласно которому он обладает полномочиями осуществлять юридическую проверку законов, принимаемых Кнесетом , и отклонять законы, которые ущемляют права, перечисленные в основных законах. Хотя Верховный суд не дал однозначного ответа, содержатся ли в основных законах нормы, защищающие такие права человека, как свобода слова, совести и религии, равноправие, он склонен трактовать эти свободы как вытекающие из закона о достоинстве и свободе человека. Важным шагом в утверждении прав человека являлось официальное присоединение Израиля к главным международным конвенциям: «О гражданских и политических правах» (1966); «О социальных, экономических и культурных правах» (1966); «О ликвидации всех форм расовой дискриминации» (1966); «Об отмене всех форм дискриминации женщин» (1979); «О запрещении пыток, а также жестокого, бесчеловечного либо унижающего достоинство отношения или наказания» (1984); «О правах ребенка» (1989). Хотя под некоторыми из этих конвенций Израиль поставил свою подпись, Кнесет ратифицировал их лишь в 1991 г.
Большое значение для обеспечения прав человека имеет деятельность правозащитных организаций, среди которых наиболее крупной и влиятельной является Всеизраильское общество защиты гражданских прав, созданное в 1972 г. Его председателями в разное время были профессор Г. Клингхофер, судьи Ш. Агранат и Х. Кох ен , профессор Рут Гавизон. Общество выступает инициатором новых законов и, работая в тесном сотрудничестве с законодательной комиссией Кнесета, способствует их принятию. Оно представляет граждан и организации в судах (прежде всего в Высшем суде справедливости) при слушании дел, связанных с правами человека.
Более сложен вопрос о правах человека в отношении населения территорий, которые оказались под израильским контролем в результате Шестидневной войны . До тех пор, пока у этих территорий нет более постоянного правового статуса (так как, с одной стороны, арабские страны отказывались заключить мирный договор с Израилем и установить с ним вместо временных линий перемирия постоянные и общепризнанные государственные границы, а с другой, Израиль, стремясь действовать в рамках международного права, избегал распространить на них свой суверенитет в одностороннем порядке), а у их жителей - какого-либо определенного гражданства, речь здесь вообще могла идти только о гуманитарных правах, но не о гражданских и политических. Не бесспорен и вопрос о временном правовом статусе этих территорий. Согласно израильской официальной позиции, нет строго юридических оснований квалифицировать их как «оккупированные», поскольку термин «оккупация» применим лишь к территориям, которые до вооруженного конфликта находились в пределах пользующихся международным признанием границ других государств; вхождение же после Войны за независимость Иудеи и Самарии в состав Иордании , а полосы Газы в состав Египта не было признано большинством стран мира, за исключением Великобритании и Пакистана (см. Государство Израиль. Еврейские поселения на контролируемых территориях). Связанные с этим сомнения в формально-правовой обоснованности требований к Израилю руководствоваться в отношении жителей этих территорий четвертой Женевской конвенцией от 12 августа 1949 г., в которой речь идет о населении «оккупированных территорий», не касаются морального долга Израиля как демократического государства соблюдать установленные международным сообществом, в том числе этой конвенцией, гуманитарные права человека (в этом духе высказался и Высший суд справедливости Израиля). Ввиду этого сразу после окончания Шестидневной войны, когда на контролируемых территориях стала создаваться военная администрация, каждому израильскому солдату и офицеру был вручен приказ 33.0133 Генерального штаба Армии обороны Израиля, в текст которого (во введение) были включены все четыре Женевские конвенции 1949 г., чем их несоблюдение было приравнено к нарушению воинского приказа. Несмотря на то, что израильское правительство предприняло и ряд других мер для сведения к минимуму возможности произвола со стороны военной администрации, арабские страны с конца 1960-х гг. открыли в широких международных масштабах кампанию травли против Израиля, представляя его самым злостным в мире нарушителем прав человека, а вопрос о правах человека на контролируемых территориях - как самую неотложную проблему мирового сообщества в гуманитарной области. Успеху такой кампании способствовали условия «холодной войны», которые, с одной стороны, гарантировали арабским странам безоговорочную поддержку советского блока и большинства так называемых неприсоединившихся стран как в Организации Объединенных Наций, так и на любом другом международном форуме, а с другой - почти полностью политизировали проблему прав человека, то есть превратили ее из общечеловеческой гуманитарной цели в средство моральной и политической дискредитации противников.
В результате этого в ООН и большинстве иных международных организаций до конца 1980-х гг. систематически принимались резкие антиизраильские резолюции. Основанием для них, как правило, становились отчеты двух параллельных аппаратов расследования (даже в отношении Южной Африки ограничились одним): созданной в марте 1969 г. Рабочей группы Комиссии ООН по правам человека и образованной в сентябре того же года Специальной комиссии Генеральной Ассамблеи - обе по вопросу об израильской политике на оккупированных территориях, и обе в составе представителей стран, враждебно относящихся к Израилю и не имеющих с ним дипломатических отношений. Вначале Специальная комиссия Генеральной Ассамблеи основывала свои отчеты только на показаниях лиц, изгнанных израильскими властями с контролируемых территорий или сбежавших из Израиля после совершения террористических и диверсионных актов, а также на заявлениях официальных представителей арабских стран (формально оправдывая это отказом Израиля сотрудничать с ней, комиссия полностью игнорировала мотивы его отказа: отсутствие правовой основы для ее деятельности, открытая враждебность к нему всех ее членов и отклонение израильского предложения расследовать одновременно соблюдение прав человека по отношению к евреям в арабских странах). Позднее в отчетах этой комиссии стали появляться и ссылки на израильскую прессу, но лишь на те материалы, в которых положение на контролируемых территориях освещалось с отрицательной стороны. В отчетах комиссии ни разу не упоминались позитивные изменения в области прав человека, которые произошли на контролируемых территориях при израильской администрации: отмена в местных судах смертной казни (ранее широко применявшейся здесь в соответствии с уголовными кодексами Иордании и Египта) и неприменение ее израильским военным судом; беспрецедентное в мировой практике право лиц, не обладающих гражданством, обращаться в Верховный суд Израиля с жалобами на действия администрации (этим правом часто пользуются лица, депортированные с контролируемых территорий за враждебную деятельность, что существенно снижает обоснованность критики таких решений как внесудебных); впервые введенные здесь свободы - отправления религиозного культа для приверженцев всех вероисповеданий, предпринимательской деятельности, передвижения внутри страны и за ее пределы, в том числе в соседние арабские страны, сохранявшие состояние войны с Израилем (о политике «открытых мостов» см. Государство Израиль. Исторический очерк. Социально-экономические проблемы); заметное повышение уровня жизни населения и создание современной системы здравоохранения и образования, в том числе ранее не существовавшего высшего (с 1967 г. открыты четыре арабских университета), и т. д. Комиссия нередко представляла нарушения прав человека как факты, которые с точки зрения международного права не являются таковыми (например, в разделе 141 отчета Специальной комиссии за 1970 г. отмечалось как грубое нарушение прав человека в области образования изменение учебных программ в школах, хотя единственной акцией израильских властей был запрет на использование учебников, в которых содержится открытая проповедь ненависти к еврейскому народу и Государству Израиль). Заинтересованность только в порочащих Израиль сообщениях комиссия продемонстрировала и в опубликованном ею дважды в марте 1978 г. в виде платного объявления в газете «Ма‘арив» обращении к израильской общественности с призывом о сотрудничестве, где она назвала себя «Специальной комиссией Генеральной Ассамблеи ООН по расследованию израильской политики, нарушающей (вместо «касающейся», как в ее точном названии) права человека по отношению к населению оккупированных территорий».
Обвинения в адрес израильской политики на контролируемых территориях еще более усилились в период первой интифады (с 1987 г.), когда в ответ на массовые насильственные выступления, подстрекаемые и щедро финансируемые арабскими странами, военная администрация вынуждена прибегать к жестким мерам в отношении их инициаторов и наиболее активных участников. В критике в адрес правительства Израиля со стороны определенных кругов в самой стране (например, движение Бе-целем) и международных организаций (в частности, Эмнести интернешнл) часто не принимается во внимание вынужденный характер этих мер, а также их соответствие, как правило, 64-й статье самой четвертой Женевской конвенции, гласящей: «... Оккупирующая Держава может подчинить население оккупированной территории действию постановлений, существенно необходимых для выполнения ее обязательств, согласно настоящей Конвенции, поддержания нормального управления территорией и обеспечения безопасности оккупирующей Державы, личного состава и имущества оккупационных войск, а также используемых ею объектов и коммуникационных линий».
Вопрос о будущем контролируемых территорий занимает центральное место в борьбе политических партий в Израиле. Под давлением различных политических сил началось строительство поселений, функционирование которых обеспечивалось различными израильскими службами. После прихода к власти Ликкуда (1977) тенденция к интеграции территорий без интеграции их арабского населения стала государственной политикой Израиля. На контролируемых территориях действуют две законодательные системы: территориальная для арабского населения и персональная для еврейских поселенцев, на которых были распространены израильские законы. Арабское население территорий, лишенное политических прав, было подчинено военной администрации, которая широко применяет чрезвычайные меры борьбы с терроризмом, нередко противоречащие общепринятым представлениям о правах человека. Военные власти использовали практику коллективных наказаний - взрывы домов террористов, в которых жили их семьи, закрытие учебных заведений и т. п. Как нарушение прав человека могут быть квалифицированы депортации палестинцев, занимающихся деятельностью, которую военные власти признали опасной, а также открытие огня боевыми патронами во время массовых беспорядков.
После подписания в 1993 г. соглашения между Израилем и Организацией Освобождения Палестины число вынужденных нарушений израильскими властями прав человека на контролируемых территориях уменьшилось. Однако вспышка палестинского террора во время начавшейся в 2000 г. второй интифады («интифады ал-Акса») вынудила Израиль к ответным действиям, часто несовместимым со скрупулезным соблюдением прав человека. Наиболее распространенным ответом на террористические акты, как совершенные, так и ожидаемые, является такая мера коллективного наказания, как полная или частичная блокада территорий. Во время такой блокады военное командование неоднократно отказывалось разрешить проезд машинам с тяжело больными и медицинским персоналом в связи с тем, что такие машины иногда использовались для провоза взрывчатки с целью совершения террористических актов. Однако в результате отказа властей пропустить машины с больными погибло несколько человек, в том числе новорожденный младенец.
Пункт 7 Международной конвенции о гражданских и политических правах запрещает пытки. Однако методы «ограниченного физического воздействия», применяемые израильской службой общей безопасности Шабак и официально разрешенные в Израиле как средство предотвращения грозящей непосредственной опасности теракта, содержат элементы пыток. Применение этих методов при допросах некоторых деятелей крайне правого еврейского движения, равно как и смерть заключенного-палестинца в результате применения к нему официально разрешенных методов допроса, вызвали широкую общественную дискуссию и поставили под сомнение целесообразность применения методов «ограниченного физического воздействия».
В борьбе с палестинским террором Армия обороны Израиля старается избегать применения таких средств, которые вели бы к жертвам среди гражданского населения или причинения ему излишних страданий. Однако «точечные удары», наносимые по наиболее опасным террористам, нередко вели к гибели невинных людей.
Одной из важнейших гарантий соблюдения прав человека в Израиле является закон о равных возможностях в трудовой деятельности, запрещающий дискриминацию граждан на основании их пола, семейного положения, сексуальной ориентации и состояния беременности. В 1995 г. к закону принята поправка, запрещающая дискриминацию по признакам национальности, страны происхождения, вероисповедания, партийной принадлежности, убеждений и возраста. Несмотря на предельно четкие формулировки закона, на практике существует дискриминация нескольких групп населения при приеме на работу, в том числе в государственные учреждения. Так, предпочтение, отдаваемое при приеме на государственную службу, ставит в неравное положение женщин, арабов, инвалидов и большинство новых репатриантов. Дискриминация арабского населения проявляется и при осуществлении права на жилище и владение землей. Дискриминация новых репатриантов практиковалась Министерством внутренних дел, находившемся под контролем ультраортодоксальной сефардской партии Шас . Министерство произвольно лишало репатрианта гражданства по недоказанному подозрению в том, что он сообщил ложную информацию или подделал документы, свидетельствующие о его еврействе.
Вопрос о еврействе особенно болезненно затрагивает репатриантов из бывшего Советского Союза, среди которых много детей от смешанных браков. Нормализации положения может способствовать ограничение монополии ортодоксального иудаизма, легитимация других течений в иудаизме, создание альтернативных кладбищ, признание законности гиюра , пройденного за пределами Израиля в рамках консервативного или реформистского иудаизма (последнее особенно важно для репатриантов из США).
Ряд нарушений прав человека отмечен в практике высылки из страны иностранных рабочих, являющихся нелегальными иммигрантами, а также их детей, в том числе и родившихся в Израиле.
Конституция Израиля - формально не принятый основополагающий закон государства. Конституция Израиля находится в процессе создания путем принятия Основных законов Израиля.
Фактическая Конституция Израиля основана на Основных законах Израиля и других законах государства, на Декларации независимости, судебных прецедентах и принципах, заложенных в наследии еврейского народа. В Израиле пока нет формальной конституции. Среди причин, по которым до сих пор это государство не имеет Конституции, можно выделить следующие:
- 1) наследие британской правовой системы (в Великобритании тоже, кстати, нет до сих пор Конституции, и пока никто не сомневался в демократичности ее политического строя);
- 2) существование военного положения с 1948 г. и не отмененного до сих пор (когда в стране военное положение, принимать такой основной закон, как Конституция, вроде как и не принято);
- 3) решительное противодействие этому ортодоксального политического лагеря, который в качестве Конституции готов принять только Тору, что, естественно, не устроит как светскую часть еврейского общества Израиля, так и нееврейское население этой страны .
Согласно Декларации независимости Израиль должен был принять конституцию вскоре после провозглашения государства в 1948 г. Война за независимость не позволила избрать для этого Учредительное собрание в намеченные сроки. Только 25 января 1949 г. было избрано Учредительное собрание, вскоре получившее название «Кнессет первого созыва». После длительных дебатов в Кнессете не было достигнуто согласия о принятии конституции.
Со времен Временного Государственного Совета и Учредительного собрания и по сей день продолжается работа над основными законами, которые, согласно решению Кнессета от 1950 г., «будут объединены и составят Конституцию государства».
Итак, по форме израильская «конституция» является смешанной. Израильский метод разработки конституции уникален: под действие основных законов подпадают вопросы, связанные с государственной собственностью, в то время как такие основополагающие законы, как Закон о возвращении (1950 г.) и Закон о равноправии женщин (1951 г.), вообще не входят в понятие основных законов. Права граждан признаются судебной практикой, хотя юридическая основа их расплывчата и, в отличие от других демократических государств, не закреплена в каком-либо едином акте. Различные законодательные акты так называемых основных законов предполагается в дальнейшем объединить в тексте единой конституции .
Определенное воздействие на израильское законодательство оказала практика конституционного права Великобритании, в которой также отсутствует единая писаная конституция. Особое значение в решении вопроса о постоянной конституции имело негативное мнение ортодоксальных религиозных кругов, опасавшихся снижения своего влияния на общественную и государственную жизнь страны.
Таким образом, существуют следующие части конституционной основы Израиля. Первая - писаные законы. К писаным источникам относятся органические законы, среди них можно выделить следующие:
- органический закон «О должности президента» - он только вводит должность президента страны;
- органический закон от 1964 г. «О полномочиях и функциях президента», он закрепляет с исчерпывающей полнотой правовой статус президента;
- законы 1951 г. «О первом собрании» и 1955 г. «О втором собрании» регулируют порядок формирования и деятельности Кнессета (парламента);
- законы 1960 г. «О гражданстве», 1962 г. «О возвращении» - содержание данных актов наполнено религиозной мистикой, в них содержатся декларативные нормы, которые призывают всех евреев возвратиться на землю обетованную (кто-то должен внести свой труд, а также свой капитал и т.д.), регулятивных норм практически нет.
Вторая часть - судебные прецеденты, так же как в Великобритании (решения вышестоящих судов, обязательных для нижестоящих, по аналогичным делам). В Израиле есть светские суды и есть суды религиозные. Поэтому выделяются правовые прецеденты и прецеденты религиозные. Практически все брачные отношения регулируются талмудом.
Третья часть - талмуд. Это свод древних религиозных законов. Вавилонская версия талмуда создавалась на протяжении более чем 1000 лет примерно вот таким образом: берется норма тори (пятикнижие Моисеево), она ни одним верующим евреем не подвергается сомнению. Воспроизводят ее в талмуде как именно норму (то есть галаку). А потом собирались древнееврейские мудрецы и начинали спорить, как эту норму применять. За галакой появлялась гавара (комментарий). И так они постоянно фиксировали на протяжении 1000 лет. И каждая ямара начиналась с того, что такой-то мудрец сказал, такой-то мудрец уточнил - так, по сути, закреплялись судебные прецеденты. Если находится подходящая норма талмуда, то она обладает бесспорным приоритетом по отношению к норме законодательства. Это серьезный источник и очень сложный, так как это и философская система, и система парадоксальной логики, и самое главное - это удивительное толкование права. Там кража наказывается строже разбоя (примерно в три раза), мудрецы это толкуют так, что если разбой, то можно защищаться (активно или пассивно, то есть бегством), а если кража, то от нее защититься нельзя. Многие права и свободы защищаются только на основе обычаев.
Теперь о высших органах власти. На первом месте по своей значимости стоит Кнессет (однопалатный парламент). В нем 120 депутатов. Избирается Кнессет сроком на два года, по мажоритарной системе относительного большинства. Активным и пассивным избирательным правом обладают все граждане Израиля, достигшие 18 лет. Не установлен минимальный барьер голосов. Есть система выборов по одномандатным (квоты нет) округам и по партийным спискам.
Из числа Кнессета избирается председатель, его заместитель и секретарь. Все депутаты должны работать в одном из постоянных комитетов. В финансовый комитет, комитет по обороне и по иностранным делам не допускаются депутаты от политических партий, если их партия в парламенте представлена менее чем пятью депутатами. Дело в том, что это самые важные ключевые комитеты, и считается, что если эти депутаты не очень поддержаны народом, они не могут быть представлены в данных комитетах.
Кнессет один из самых сильных в мире парламентов, это проявляется в его компетенции:
- избирает президента сроком на пять лет.
- назначает генерального ревизора - это интереснейшее должностное лицо - пожизненно. Требования к кандидату: он должен быть не моложе 35 лет, быть крупнейшим знатоком юриспруденции и финансов, обладать безупречной репутацией (Кнессет может его отозвать, если он совершит правонарушение или аморальный проступок). Но надо отметить, что за всю историю Израиля ни один генеральный ревизор не был спят, там хорошо умеют подбирать кадры;
- является конечной инстанцией по защите прав и свобод граждан Израиля;
- осуществляет контроль за расходованием финансовых средств абсолютно всеми государственными органами и частными структурами;
- наделен чрезвычайными полномочиями;
- принимает законы;
- утверждает государственный бюджет и отчет о его исполнении;
- принимает комплексные программы о строительстве и развитии еврей- скихпоселений (имеется в видутолько на оккупированных территориях);
- утверждает пятилетние планы развития народного хозяйства;
- отдельно устанавливаются пятилетние планы создания и развития кибуцев (колхозов);
- устанавливается комплексная программа по переселению иммигрантов и их обустройства.
- объявляет войну и принимает решение о заключении мира. Законодательная деятельность Кнессета осуществляется в соответствии со следующей процедурой. Выдвинутый на рассмотрение Кнессета правительственный законопроект должен пройти три чтения; законопроект, выдвинутый кем-либо из депутатов Кнессета (или группой парламентариев) должен пройти еще и так называемое предварительное чтение. После первого чтения закон передается в соответствующую парламентскую комиссию для внесения поправок, которые рассматриваются при втором чтении; при третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Зачастую голосование по второму и третьему чтениям проходит одновременно. Процедура принятия законопроектов, утвержденных как минимум в первом чтении, но не прошедших окончательного утверждения, продолжается в Кнессете следующего созыва; рассмотрение остальных законопроектов прекращается и для их рассмотрения они должны быть заново выдвинуты после очередных парламентских выборов .
- 11резилент является главой Государства Израиль. Порядок избрания, срок полномочий, статус и обязанности президента определяются Основным законом о президенте государства от 1964 г., с изменениями, внесенными в апреле и июле 1969 г., в 1996 г., 1999 г. и 2002 г. В прошлом президент избирался на пятилетний срок (по еврейскому календарю) простым большинством в ходе тайного голосования на специальном заседании Кнессета. В 1999 г. Основной закон о президенте был изменен и каденция президента страны была продлена до семи лет. Десять и более членов Кнессета могут выдвинуть своего кандидата, но ни один член Кнессета не может голосовать более чем за одного кандидата. Кандидатом на пост президента может быть любой гражданин Израиля, являющийся жителем страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких бы то ни было повинностей 725 .
Согласно статье 11 Основного закона о президенте в его функции входит подписание законов (за исключением трактующих его собственные полномочия); аккредитование дипломатических представителей государства и принятие верительных грамот иностранных дипломатов; подписание международных договоров Израиля после их ратификации Кнессетом; приведение к присяге судей и их отстранение от исполнения служебных обязанностей в определенных законом случаях; амнистирование и смягчение наказания осужденным.
Президент может подать в отставку, направив соответствующее письмо председателю Кнессета. В случае, если президент государства по какой-либо причине (состояние здоровья, несоответствие должности, порочащее поведение и т.н.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнессет, согласно ст. 20 Основного закона, квалифицированным большинством в 3/4 голосов может принять решение об отстранении президента от должности. Согласно статье 23 (а) Основного закона в этом случае, как и в случае освобождения президента от должности или временного прекращения им выполнения своих обязанностей, последние переходят к председателю Кнессета.
11равительство. Премьер-министр избирается всем народом, а не парламентом. Поэтому в любой момент он может противопоставить себя парламенту. Это правительство именуют всемирным, так как в состав правительства входят представители крупнейших политических партий с правом совещательного голоса, лидеры крупнейших религиозных общин, крупнейших профсоюзов, иностранцы (представители еврейского между-
народного агентства). Получается, что это единственное правительство в мире, построенное но модели пирамиды.
Израиль относится к числу стран с парламентской моделью, которая предусматривает формирование правительства на базе итогов выборов в однопалатный Кнессет. Президент назначает главу правительства. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение Кнессету. Необходимость сформировать правительство возникает в пяти случаях: после выборов в Кнессет, падения кабинета в результате вынесения ему вотума недоверия, отставки правительства, отставки премьер-министра
или его кончины.
Очевидно, что текущее управление представляет собой чрезвычайно широкую и многообразную сферу деятельности. Правительство - это орган общей компетенции, а потому правовая регламентация такой компетенции - достаточно сложная задача. Поэтому в ряде конституций предметная компетенция правительства вообще не раскрывается. В других странах в конституции включен перечень полномочий правительства, который, как правило, не является исчерпывающим.
Конституции очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Порой компетенция правительства определяется методом исключения, то есть в нее включаются вопросы, которые не отнесены к ведению других государственных органов. Именно этим путем - определяя полномочия правительства методом исключения - пошел и израильский законодатель. Статья 32 Основного закона о правительстве (его ныне действующая третья редакция была принята в 2001 г.) гласит, что «правительство выполняет от имени государства, согласно закону, любые действия, выполнение которых не возложено законом на другие органы власти». Компетенция правительства в области управления исключительно широка и многообразна и охватывает практически все основные сферы общественной жизни.
При этом согласно ст. 33 (а) того же Основного закона «полномочия, переданные правительству согласно закону, могут быть делегированы правительством одному из членов правительства». Согласно ст. 33 (6) «члены правительства полномочны поручать сотрудникам подведомственных им министерств полное или частичное исполнение возложенных на них полномочии, за исключением полномочия выносить постановления».
Помимо собственной регламентарной власти и права на издание актов делегированного законодательства правительство располагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать серьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс. Это позволяет согласиться с утверждением профессора М.А. Сапроновой, отметившей, что «правительственная власть в Израиле может быть названа исполнительной с достаточной долей условности, поскольку она не столько исполняет решения парламента, сколько сама имеет самые широкие возможности для вынесения важнейших политических решений» .
Полномочия правительства Израиля в области управления включают назначения на ряд высших гражданских и военных должностей. Эти полномочия нс прописаны в Основном законе о правительстве, но они зафиксированы в других действующих в стране законодательных актах.
Принятый в 1976 г. Основной закон об армии объявляет правительство в полном составе главнокомандующим израильской армией. По Закону правительство имеет право назначать и увольнять начальника Генерального штаба. В Израиле, как и во многих других парламентских демократиях, именно правительству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер .
Когда в правительстве дебатируются вопросы, имеющие первостепенное значение или вызывающие разногласия, решающее значение имеет позиция премьер-министра. Во-первых, будучи лидером своей партии, которая всегда является крупнейшей в правительственной коалиции, он оказывает заметное влияние на голосование представляющих се министров. Во-вторых, в ведении премьер-министра находятся органы разведки и контрразведки - Служба внешней разведки (известная как Моссад) и Общая служба безопасности (ШАБАК). Они обеспечивают премьер-министра информацией и дают ему оперативные возможности, которыми не обладают остальные министры.
Израильский Основной закон о правительстве конкретизирует порядок формирования правительства (ст.ст. 7-11 и 13), однако сосгав и структура правительства в нем не детализированы. Закон оставляет правительству широчайшие полномочия по изменению его структуры и состава.
В ряде стран, среди которых США, Швейцария, Испания и другие, структура исполнительной власти урегулирована законом. В Израиле ситуация иная: количество и сферы ответственности конкретных министерств в законе не оговорены. Министр, которому поручено проведение в жизнь какого-либо закона, может взять на себя в этих рамках любые полномочия, предоставляемые государственному служащему, кроме полномочий судебного характера.
Действующая редакция Основного закона оставляет правительству широкие полномочия в том, что касается перераспределения обязанностей между различными министрами, а также в возможности временного замещения одних министров другими.
Не оговорено и постоянство структуры правительства. Согласно ст. 1S Основного закона «правительство полномочно по предложению главы правительства вводить в свой состав новых министров. В случае если правительство принимает решение о вводе в свой состав нового министра, глава правительства уведомляет Кнессет об этом решении, о новом министре и о его должностных обязанностях».
Существуют две наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна - формирование правительства на парламентской основе, исходя из расстановки сил в парламенте, другая - внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления.
На всем протяжении израильской истории ни одна партия не располагала абсолютным большинством в Кнессете, вследствие чего все израильские правительства были коалиционными. Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы в Израиле, как и в большинстве демократических стран, принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством . Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе.
Как и в других странах, межминистерские комиссии в Израиле образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Статья 31 (
Как правило, межминистерские комиссии занимаются предварительной подготовкой вопросов, обсуждаемых на заседаниях правительства. Отдельные комиссии посвящены вопросам, касающимся наиболее деликатным вопросам национальной безопасности. Отдельные комиссии созданы в рамках заботы правительства об интересах различных секторов населения. Существуют и комиссии, связанные с подготовкой к возможным природным катаклизмам" 33 .
Наличие столь значительного числа комиссий приводит к тому, что каждый министр в среднем состоит в восьми-десяти из них параллельно, что, учитывая обязанности членов правительства по руководству возглавляемыми ими министерствами с одной стороны и круг их депутатских обязанностей - с другой, совершенно не оставляет им достаточно времени для изучения вопросов и документов, которые призваны рассматривать эти комиссии.
Основной закон о Государственном контролере (1988), заменивший аналогичный закон от 1958 г., который, однако, не имел «конституционного» статуса, предусматривает избрание государственного контролера Кнессетом на срок в пять лет. Один и тот же человек может занимать должность государственного контролера не более двух каденций подряд (ст. 8 соответствующего Основного закона). В исполнении своих обязанностей государственный контролер независим от правительства и несет ответственность только перед Кнессетом (ст. 6). Кнессет имеет право сместить государственного контролера большинством в 2/3 голосов депутатов, принимающих участие в голосовании (ст. 13). Согласно ст. 2 (а) Основного закона о Государственном контролере, его проверке подлежат: правительственные учреждения; лицо или группа лиц, ведающих государственной собственностью не на договорном основании; органы местного самоуправления; любое предприятие, учреждение, фонд или другое общество, в управлении которым прямо или косвенно принимает участие правительство или орган местного самоуправления; предприятие, учреждение, фонд или другое общество, получающее прямую или косвенную по-
мощь (в виде субсидий, дотаций, поручительств и т.п.) правительства или органа местного самоуправления .
Результаты проверки, осуществляемой государственным контролером, публикуются в ежегодных отчетах. В случаях, когда обнаруженные недостатки и нарушения имеют особое общественное значение, государственный контролер может предоставить отдельный отчет парламентской комиссии государственного контроля, которая может по собственной инициативе или по рекомендации государственного контролера принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой председателем Верховного суда. Если в результате проверки возникло подозрение в совершении уголовного преступления, государственный контролер обязан довести дело до сведения прокуратуры и юридического советника правительства. В обязанности государственного контролера входит также выработка предложений по тем или иным вопросам в рамках его компетенции в ответ на запрос правительства или Кнессета.
Согласно принятому в 1971 г. дополнению к Закону о Г осу дарственном контролере, которое было зафиксировано также в ст. 4 Основного закона от 1988 г., в компетенцию государственного контролера входит и рассмотрение жалоб граждан; в этой роли государственный контролер именуется Уполномоченным по жалобам граждан (нецивтлунот хациббур). Любой гражданин может подать Уполномоченному жалобу на действия физических или юридических лиц и организаций, подлежащих проверке государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо затрагивающие подателя жалобы или лишающие его каких-либо привилегий, если эти действия, по мнению подателя жалобы, противоречат закону (или совершены без законного основания), или не соответствуют принятым административным нормам, или чрезмерно строги, или явно несправедливы. Уполномоченный может издать любое распоряжение, которое он сочтет правильным, включая распоряжение о защите подателя жалобы, о восстановлении его в должности и т.п. Нарушение такого распоряжения является дисциплинарным правонарушением. Если при расследовании жалобы возникает подозрение в совершении уголовного преступления, уполномоченный обязан довести дело до сведения прокуратуры и юридического советника правительства.
Уполномоченный по жалобам граждан должен ежегодно представлять отчет о своей деятельности Кнессету, который рассматривает отчет и выносит по нему заключение и законодательные предложения. Аналогичные жалобы военнослужащих подлежат рассмотрению уполномоченного по разбору жалоб военнослужащих, назначаемого министром обороны после консультации с министром юстиции и с одобрения комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Уполномоченный по разбору жалоб служащих полиции и Уполномоченный по разбору жалоб служащих тюремной охраны назначаются министром внутренней безопасности с одобрения комиссии Кнессета по внутренним делам и окружающей среде.
Система судебной власти подразделяется на три уровня: Верховный суд, окружные и мировые суды. Верховный суд Израиля, или «Высший суд справедливости» (на иврите Багац), является высшей судебной инстанцией, решения которой являются обязательными не только для всех судебных органов, но и для исполнительной и законодательной власти. В состав Высшего суда справедливости входят 12 судей, количество которых определено решением Кнессета. Президент Верховного суда возглавляет всю судебную власть Израиля .
Хотя вопросы законодательства являются прерогативой Кнессета, Багац может обратить внимание парламента на целесообразность внесения тех или иных изменений в законодательную систему. Верховный суд также уполномочен определять, соответствует ли тот или иной законодательной акт Основным законам государства, а также объявлять недействительным любой документ, противоречащий конституционным нормам страны. Верховный суд также осуществляет функции апелляционного суда и в этом качестве заслушивает апелляции по уголовным и гражданским делам, судейские вердикты и другие решения, касающиеся парламентских выборов, дисциплинарных судебных вердиктов Ассоциации израильских адвокатов, административного задержания, жалоб заключенных и т.д.
В качестве Верховного суда Багац выступает как суд первой инстанции, рассматривающий и проверяющий законность решений госвласгей, правительства, органов местного самоуправления и лиц, занимающихся общественной деятельностью. Багац ведет дела, затрагивающие основы судебной системы, а также выходящие за рамки компетенции нижестоящих судов или трибуналов. Верховному суду принадлежит особое право пересмотра уголовного дела, по которому уже вынесено окончательное решение. Этим правом обладает непосредственно президент Верховного суда, его заместитель или кто-то из членов Багаца, назначенный лично президентом Верховного суда .
Говоря о деятельности Верховного суда Израиля в качестве Высшего суда справедливости, необходимо отметить четыре особенности. Во-первых, Высший суд справедливости лишен права предварительного конституционного контроля (которым обладают конституционные суды в ряде европейских стран, например, во Франции, в Португалии и в Румынии); иначе говоря, судьи отказываются рассматривать степень легальности того или иного законопроекта, имеющего те или иные шансы быть принятым Кнессетом, пусть даже он и прошел утверждение в предварительном, первом и/или втором чтении. В функции Высшего суда справедливости входит конституционный контроль над уже принятыми законами, а не их предварительный экспертный анализ.
Во-вторых, Верховный суд не наделен функцией «абстрактного контроля», которая подразумевает возможность подачи запроса в суд о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Подобным правом в некоторых странах наделяются высшие органы исполнительной власти в лице, как правило, президента или премьер-министра. Израильский закон не наделяет кого-либо из руководителей законодательной или исполнительной ветвей власти какими-либо особыми полномочиями в вопросах конституционного права, что создает ситуацию, при которой все граждане страны имеют равные права подачи индивидуальной или коллективной конституционной жалобы.
Кроме того, в отличие от полномочий органов конституционного контроля в таких странах, как Франция и Австрия, судьи Верховного суда не могут инициировать рассмотрение вопроса о конституционности тех или иных решений по собственной инициативе. Израильский Высший суд справедливости обладает исключительно правом конкретного (инцидентного) контроля, который предусматривает, что вопрос о конституционности закона или подзаконного акта ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. В этом проявляется третья особенность принятой в Израиле системы: Высший суд справедливости подчиняется принципу «связанной инициативы» - иными словами, он нс вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, по собственной инициативе.
Четвертой структурной особенностью конституционного правосудия в Израиле является то, что в отличие от конституционных судов европейских стран состав членов Верховного суда Израиля, осуществляющего конституционный надзор, практически не зависит от воли депутатов: в Комиссии по назначению судей, в которую входят девять человек, представлено лишь два члена Кнессета .
Окружной суд осуществляет функции суда первой инстанции и апелляционного суда, рассматривающего судебные постановления мировых судов. В качестве суда первой инстанции окружной суд рассматривает также те дела, которые выходят за рамки компетенции мирового суда или другого судебного органа. До недавнего времени окружной суд также заслушивал дела о гражданском состоянии. Теперь эти дела переданы мировым судам, фактически выступающим в этом случае в качестве судов но семейным делам. Подобные нововведения стали частью инициированного Багацем через Кнессет процесса всеобщей реструктуризации судебной системы, предусматривающей постепенную трансформацию окружного суда в сугубо апелляционный суд. Эта реформа также направлена на поэтапную передачу части полномочий Верховного суда (как высшей судебной инстанции страны) окружным судам, которые будут теперь функционировать также и в качестве административных судов.
Обычно окружной суд заседает в составе одного судьи. Однако когда окружной суд выступает в роли апелляционного суда (при рассмотрении решения мирового суда) или суда первой инстанции, рассматривающим особо опасные преступления (преднамеренное убийство, изнасилование, сексуальные преступления в семье, а также преступления, представляющие угрозу госбезопасности), то в таких заседаниях участвуют трое судей. В компетенцию окружных судов также входят вопросы, связанные с экономическими спорами, банкротством, жалобами заключенных, апелляциями по налогам и регистрацией кандидатов для участия в парламентских выборах .
Рамки полномочий мировых судов расширены за счет передачи под их юрисдикцию части полномочий окружных судов. Мировые суды рассматривают уголовные дела, срок наказания за которые не превышает семь лет, гражданские и семейные дела. Заседания мирового суда проводятся в присутствии одного судьи. Имеется пять окружных и 29 мировых судов, в которых работают около 400 судей.
Главными исполнителями судебной власти в стране являются судьи, которые назначаются решением президента страны по представлению Комитета по назначению судей. Этот высший кадровый и квалификационный орган состоит из девяти членов: трех судей (президента Багаца и двух членов Верховного суда), двух министров, один из которых - министр юстиции (без права голоса), двух депутатов Кнессета (без права голоса) и двух представителей израильской Ассоциации адвокатов. Возглавляет Комитет министр юстиции. Судьи назначаются по профессиональным, а не политическим соображениям. По достижении 70 лет судья уходит в отставку.
Независимость судебной власти гарантирована законом. Зарплата и пенсии судей определяются особыми постановлениями и решениями Кнессета в зависимости от выслуги лет каждого. В израильской судебной системе отсутствует институт присяжных заседателей. В гражданских делах государство, как и любое физическое лицо, является субъектом закона. В уголовных делах государство выступает в роли обвиняющей стороны. В любом судебном разбирательстве, где одной из сторон выступает государство, оно представлено прокурором или его замами.
В Израиле действуют также раввинатский, мусульманский, христианский и друзский религиозные суды. Юрисдикция религиозных судов распространяется на вопросы, связанные с личным статусом граждан (брак, развод, алименты, опекунство и т.п.). В ряде вопросов юрисдикция религиозных судов совпадает с юрисдикцией окружных судов. Управление религиозными судами находится в ведении Министерства по делам религий (в настоящее время планируется передача данных полномочий в ведение Министерства юстиции).
Квалификационные данные судей, порядок их назначения, время пребывания в должности, жалованье и вознаграждения регулируются для раввинского суда Законом о даянах от 1955 г., для мусульманского суда - Законом о кади от 1961 г., для друзского суда - Законом о друзских религиозных судах от 1962 г. Постановления этих законов, с соответствующими необходимыми изменениями, аналогичны постановлениям о судьях в сводной редакции Основного закона о судебной системе и Закону о судьях от 1984 г.
Правовой статус органов местного самоуправления в Израиле имеет свою специфику. Следуя английской правовой традиции, израильский законодатель не выделяет муниципальное право как отдельную отрасль права. Муниципальные правоотношения регулируются нормами конституционного и административного права. Поэтому в израильской юридической литературе органы местного самоуправления зачастую именуются первичными административными органами.
Система органов местного самоуправления выглядит следующим образом:
- муниципалитеты в городах;
- местные советы в поселках городского типа и крупных сельских поселениях;
- региональные советы, объединяющие небольшие населенные пункты .
В компетенцию органов местного самоуправления входит предоставление жителям коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора и т.п.), а также благоустройство и развитие населенного пункта. В ведение местных органов передано также выполнение ряда функций государственных органов: школьное образование и социальное обслуживание в рамках данного населенного пункта. Финансовая основа местного самоуправления базируется главным образом на взимании муниципально- го налога (арноны), размер которого варьируется в зависимости от района проживания и может достигать весьма значительных сумм. В ведении органов местного самоуправления находится служба инспекторов муниципального надзора, компетенция которых включает ряд полицейских функций (охрана правопорядка на территории, наложение административных взысканий за нарушение правил парковки автотранспорта), обеспечение санитарного надзора, контроль за потребительским рынком. Инспекторы данной службы вправе иметь оружие.
Местные органы власги наделены правом принимать на своей территории нормативные акты (вспомогательные законы), вступающие в силу после их утверждения министром внутренним дел и публикации в официальном издании - «Ведомости». Министр внутренних дел вправе рекомендовать местным органам типовые (модельные) вспомогательные законы. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления, включая санкционирование размеров муниципальных налогов и муниципального бюджета, а также размеры государственных дотаций, осуществляет Министерство внутренних дел. В случае если местный орган власти не в состоянии нормально дейсгвовать (нарушение бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, и т.п.), министр внутренних дел имеет право распустить местную администрацию и временно передать управление специально уполномоченному лицу либо комиссии.
Все органы местного самоуправления в Израиле являются выборными. Правом голоса обладают все жители, достигшие к моменту выборов 18 лет
и постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования. В отличие от парламентских выборов активное избирательное право на муниципальных выборах предоставлено всем постоянным жителям муниципального образования, в том числе и не имеющим израильского гражданства.
Пассивным избирательным правом обладает всякий достигший возраста 21 года, являющийся постоянным жителем данной местности и зарегистрированный в качестве кандидата. Муниципальные выборы проводятся один раз в пять лет по избирательной системе пропорционального представительства на основе прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. На муниципальных выборах избираются представительные органы - местные советы, с 1975 г. израильтяне избирают мэров городов и глав местных советов. Если на выборах депутатов местных советов выдвигаются партийные списки ведущих партий, то на выборах мэров победу может одержать и независимый кандидат .
Поселения, управляемые региональными советами, направляют в эта советы своих делегатов, избранных тайным голосованием поселковым комитетом либо комитетом кооперативного сельскохозяйственного поселения (кибуц, мошава). Министерство внутренних дел утверждает количественный состав делегатов в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Региональный совет избирает открытым голосованием председателя совета и его заместителей.
Низовой уровень территориального самоуправления представлен избираемыми жителями советами домов, контроль над деятельностью которых осуществляют инспекторы по многоквартирным домам с правами мирового судьи. Стоит заметить, что совмещение административных и правоохранительных функций характерно для Израиля как небольшого государства. Например, руководители окружных налоговых органов наделены статусом высших офицеров полиции в части расследования налоговых преступлений.
Маламуд А.И. Формирование, круг полномочий и структура Правительства в Израиле //Международное уголовное право и международная юстиция. 2012. № 2. С. 23-25.
