Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации (ч.2. ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны, «или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосредственной угрозы агрессии».
Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако, был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.). Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы ХХ столетия был отвергнут бундестагом страны. В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта, появилась в конце Х1Х века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов могли быть объявлены «состоящими на военном положении». Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась. Виноградов О.В., Султыгов М.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения // История государства и права. 2009. - № 1-2. - С. 22-23. Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам.
14 ноября 1920 года Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Труда и Обороны было принято постановление «О местностях, объявленных на военном положении». Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах - на президиумы губернских исполнительных комитетов.
Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение «в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности» были реализованы в первый день Великой отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении» определялся не только порядок его объявления, но и реализации.
В настоящее время военное положение определяется как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.02 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№2.-Ст. 1, п.1 5. Таким образом, основанием введения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.
Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.
Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Сборник документов /Международные акты по правам человека. Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. М., 1998. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.
Акты прямой агрессии - вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.
Соучастие в агрессии - предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия. Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч.2 ст.87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч.1 ст. 3 ФКЗ «О военном положении»), т. е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.
Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. «Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации».
28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами. 8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму. Подготовленный группой экспертов доклад «Право на защиту» и распространенный среди участников декабрьской (2001г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции содержит следующий основной вывод: В качестве крайней меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения». Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН. Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник.М., 2009. 478 с. Такой вариант воздействия международного сообщества на «непослушные государства» привел к появлению парадоксального по своей сути термина - гуманитарная война. Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государства с целью достижения международной стабильности.
Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше, установлено родовое понятие «чрезвычайного режима», включающее: чрезвычайное положение; военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов.
Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:
Обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;
Дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;
Границы территории, на которой вводится военное положение.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.
Решение о не утверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты, или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».
Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего, они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Выступая субъектом управления государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы». Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально - экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно - правовых средств.
ФКЗ «О военном положении» определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и, в то же время, совершенствовании (в силу диалектического развития общества), используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями.
На территории, на которой введено военное положение и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования. Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, внутренние Войска МВД Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит не исчерпывающий характер:
Поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
Участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
Охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
Пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 06.02.1997 N 27-ФЗ (ред. от 02.07.2013). На территории, на которой ведутся военные действия применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.
Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе. Введенный в действие с 1 января 1997 года Уголовный кодекс Российской Федерации также предусмотрел (ст. 331), что «уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени». Пока такое законодательство не принято. Группой депутатов, входящих в состав Комитета по обороне Государственной Думы был предложен законопроект, призванный восполнить этот пробел.
Ряд преступлений против военной службы (гл. 11 УК России) предлагается дополнить квалифицирующим признаком: «Те же деяния, совершенные в военное время или в боевой обстановке». Соответственно, это повлечет за собой ужесточение санкций по семи статьям, вплоть до расстрела.
Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России на рубеже XX века по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя). Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений. Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения. Малько A.B., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2010. - № 9. - Стр.20.
Таким образом, в современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.
В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности, а значит и о том что правоприменители в чрезвычайных ситуациях вынуждены использовать принцип аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимной аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений.
Метод характеризует общее направление конституционного регулирования и не дает представлений обо всех его особенностях. При регулировании самых разнообразных конституционных ситуаций требуется более точная характеристика используемых средств регулирования. Для этой цели в науке теории права выработано понятие правового режима. Соответственно, конституционно-правовой режим представляет специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, ощедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.).
Конституционно-правовой режим выражает степень жесткости конституционного регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Конституционно-правовой режим связывает воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования (дозволением, запрещением и обязыванием), его типами (общедозволительным и разрешительным ), методами - централизованным, императивным или децентрализованным, диспозитивным, использованием публично-правовых или частноправовых средств регуляции поведения.
При этом конституционно-правовой режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, но в различном их сочетании, при доминирующей роли одних и вспомогательной роли других. Так, внутри отрасли конституционного права правовой режим регулирования статуса органов государственной власти отличается от правовой регламентации федеративных отношений. Если в сфере регулирования статуса органов государственной власти приоритетным является централизованный, императивный метод, возложение обязанности - превалирующим способом, а разрешительный тип - господствующим, то в сфере федеративных отношений наряду с применением централизованных средств регулирования значительная роль отводится децентрализованному методу, диспозитивным правовым средствам, внедрению общедозволительного порядка регулирования.
Особенность конституционно-правового режима (как и всякого правового режима) определяется юридическими средствами обеспечения конституционного поведения - использованием позитивных стимулов такого поведения или мер принудительного воздействия - юридической ответственности, мер правовой защиты, превентивных и иных средств государственного принуждения. Конституционно-правовой режим создает известный климат, настрой в регулировании. Он вводится законодательно. Об использовании той или иной разновидности правового режима свидетельствуют либо специальные оговорки законодателя, либо общие положения законодательного акта - его цели, задачи, принципы регулирования.
В зависимости от доминирующих в правовых режимах определенных юридических средств они могут быть либо стимулирующими, либо ограничивающими. Если первые создают благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то вторые - нацелены на их комплексное сдерживание (например, используемый в регулирования правового статуса иностранных граждан режим реторсий). Использование того или иного вида конституционно-правового режима ставится в зависимость от различных обстоятельств, в частности от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация может применять к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.
Разнообразие конституционно-правовых режимов (как и всяких правовых режимов) находится в зависимости от законодательной политики и определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта. Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно используемый современной законотворческой практикой режим исключения. Он вводится законодателем как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются, во-первых, общее правило («все») и, во-вторых, исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных актах.
Достоинство применения такого режима в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой - позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. Законодатель таким образом конструирует достаточно общую и в то же время достаточно конкретную правовую норму. Для конституционного права, использующего большое число так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т.п.), использование разновидности этого режима чрезвычайно важно. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.
Разновидностью режима исключений, применяемых в регулировании конституционных отношений, является режим, основанный на широком применении законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень». Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании общественных отношений, очертить строгие рамки поведения участников регулируемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например, споры о компетенции и т.п.).
Такая разновидность режима регулирования используется, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в частности при определении полномочий Президента РФ (ст. 83 Конституции РФ), Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ), Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ), других конституционных органов, чья компетенция закрепляется как в федеральной Конституции, так и в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в иных случаях. Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение.
Барбин В. В.
2.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
Барбин Вячеслав Владимирович, заместитель начальника кафедры государственно-правовых наук, кандидат юридических наук, доцент Место работы: Академия управления МВД России
barbin v@mail. ru
Аннотация: В статье рассматривается понятие и содержание конституционно-правовой режима, выделяются его элементы
Ключевые слова: правовой режим; конституционно-правовой режим; административно-правовой режим; правовое регулирование; юридические (правовые) организационные средства; правовой статус
ON THE QUESTION OF THE CONCEPT OF «CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGIME»
Barbin Vyacheslav V., Deputy Head of the Department State and Legal Sciences, PhD, Associate Professor
Work place: Academy of Management MIA Russia
Annotation: The article discusses the concept and content of the constitutional and legal regime, its elements stand out
Keywords: the legal regime; constitutional and legal regime; administrative and legal regime; legal regulation; juridical (legal) institutional funds; legal status
Институт правовых режимов получил достаточно широкое распространение в юридической литературе и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важнейших комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности.
Несмотря на то, что понятие «правовой режим», являясь одной из важнейших категорий в теории права и отраслевых науках, активно исследуется в научных трудах применительно к объектам правового регулирования, видам деятельности, субъектам права и используется как в нормативно-правовых актах различного уровня, так и в научной литературе, можно констатировать, что оно остается одним из наименее изученных и наиболее сложных в правоведении. Как результат, существуют разные подходы к определению сущности правового режима .
Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой - обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды.
Правовой режим - это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направ-
ленный на обеспечение их устойчивого функционирования .
Бесспорно, что каждой отрасли права соответствует свой специфический правовой режим, определяемый как «совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли» .
Четкое выделение конкретного правового режима или прямое указание на его присутствие, как правило, имеет место в отраслях публичного права . Чаще всего категория «правовой режим» встречается в административном, финансовом, таможенном праве. В других отраслях закрепление «правового режима» в тексте нормативного правового акта носит скорее эпизодический характер.
Э.Ф. Шамсумова предлагает использовать «правовой режим» для характеристики особенностей той или иной отрасли права. По ее мнению, каждой отрасли права соответствует свой, особый правовой режим .
В силу важности специфики регулируемых общественных отношений, возникающих по поводу устройства общества и государства, организации и функционирования органов государственной власти, гарантирования прав и свобод человека и гражданина, правовыми режимами наиболее высокого уровня, имеющими в праве интегративное, направляющее значение и олицетворяющими тесное единство комплекса правовых средств с содержанием регулируемых отношений, являются конституционно-правовые режимы, отельные виды которых довольно часто подвергаются исследованиям в научной литературе .
Так, например, М.М. Султыговым конституционно-правовой режим характеризуется как «установленный на основании норм конституционных актов и поддерживаемый при помощи правовых средств и методов порядок, складывающийся по поводу государственного устройства, организации государственной власти, взаимодействия между индивидом и государством» , то есть как определенный социальный порядок, установленный нормами конституционного права в рамках предмета конституционного права как отрасли.
По мнению В. И. Червонюка, конституционно-правовой режим представляет собой специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, общедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.) .
Основными характеризующими элементами конституционно-правового режима являются:
Предмет регулирования, т.е. субъект права, объект права, отдельные виды деятельности;
Метод правового воздействия, т.е. единый специфический способ правового воздействия, характерный для отрасли конституционного права;
Отраслевой юридический инструментарий (нормы права, нормативные акты, юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, санкции и т.д.);
Правовые принципы, специфичные для отрасли конституционного права;
Наличие особого конституционного законодательства .
Таким образом, в самом общем виде, конституционно-правовой режим можно определить как особый порядок конституционно-правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние, необходимое для удовлетворения интересов субъектов конституционного права.
Конституционно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах и, прежде всего, государственной жизни. Это система условий и методов осуществления конституционно-правового регулирования, как бы «распорядок» действия конституционного права, его функциональная характеристика конституционного права.
Специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах общественных отношений устанавливается в Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах и подзаконных актах и направлен на их строгую целевую и функциональную деятельность в тех сферах общественных отношений, где требуются соответствующие средства для поддержания требуемого государственного состояния.
Регулирование конституционно-правовых режимов осуществляется общими и специальными нормативными правовыми актами. Между ними должна быть связь и последовательность принятия иначе в противном случае не удастся обеспечить последовательную деятельность субъектов права.
Конституционно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств обеспечения того или иного государственного состояния.
Понятие «средство» достаточно часто используется в конституционно-правовых актах различного уровня. Так, в Конституции РФ, Конвенции Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. , Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. имеются положения о средствах правовой защиты. Нормы о средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, содержатся в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» .
Не вдаваясь в полемику относительно содержания общенаучного, междисциплинарного понятия «правовые средства», употребляемого в юридической литературе зачастую произвольно, без определенных смысловых границ и четкой связи с категориями «цель» и «результат» , можно выделить следующие юридические, организационные и иные средства, применяемые в конституционно-правовых режимах:
Конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти;
Конституционно-правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах общественных отношений;
Общие или дополнительные правила функционирования субъектов конституционного права и их взаимоотношений между собой;
Система уполномоченных государственных органов, специально создаваемых или наделенных полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
Система контроля и ответственности за деятельностью субъектов конституционного права;
Система ограничительно-запретительных, разрешительных и стимулирующих методов права;
Система материально-технических и финансовых ресурсов и т.д.
Иными словами, средствами конституционно-правовых режимов являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы юридической деятельности. Каждый конституционно-правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств. При этом следует учитывать общую правовую направленность регулирования - ограничительную или стимулирующую. Если конституционно-правовой правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий, то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же конституционно-правовой правовой режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы -дозволения, льготы, поощрения. Среди правовых средств конституционно-правовых режимов, отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение режима.
Все конституционно-правовые режимы можно подразделить на две большие группы: обеспечения стабильности государства и осуществления прав и свобод граждан. Весьма часто конституционно-правовые режимы получают свое развитие в административно-правовых режимах, так как обе эти разновидности правовых режимов имеют общий родовой признак.
В отличие от признаков конституционно-правовых режимов, признаками административно-правового режима являются: устойчиво закрепленные субъект и объекта управления; определенная степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта; информационное взаимодействие субъекта и объекта управления; наличие управленческих функций; наличие административно-правовых форм юридического выражения; наличие юридического содержания определенной административно-правовой формы . Именно в этом контексте рассматриваются и административно-правовой режимы, направленные на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера .
Структура конституционно-правового режима включает такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.
В качестве носителя режима выступают определенные территории (территория всей Российской Федерации, территория субъекта Российской Федерации, федеральная территория в пределах территории субъекта РФ, территория муниципального образования и др.), конституционно-правовые образования и институты (режим конституционного законодательства, режим отрасли), органа государственной власти и организации (режим парламента - Федерального Собрания РФ, избирательной комиссии, парламентской комиссии), социальные и природно-техногенные процессы (режимы труда и отдыха, чрезвычайной ситуации), предметы материального мира (режимы документов), конституционная деятельность (режим конституцион-
Барбин В. В.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
ной ответственности). При этом возможность быть носителем того или иного режима подлежит объективному выявлению, поскольку он призван способствовать раскрытию социального предназначения объекта.
Режимными конституционно-правовыми средствами являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы юридической деятельности. Каждый конституционно-правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств. При этом следует учитывать общую правовую направленность регулирования - ограничительную или стимулирующую. Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий, то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же правовой режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы - дозволения, льготы, поощрения. Среди правовых средств, образующих правовой режим, отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение режима.
Режимные правила представляют собой особое сочетание правовых средств, создающих нормативную модель поведения и регламентирующих порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила являются сердцевиной, ядром любого режима, обеспечивая соответствие деятельности участников правоотношений объявленным целям и статусу носителя режима. Иногда режимные правила отождествляют с самим правовым режимом, что очевидно неправомерно. Без их фактической реализации, ежедневной правоисполнительной деятельности, направленной на обеспечение их выполнения, вряд ли можно говорить о действии правового режима.
Субъектами, или участниками, конституционно-правовых режимов являются физические и юридические лица, связанные с носителем режима (функционирующие и проживающие на режимной территории, работающие с режимными документами или на режимном объекте) и обязанные соблюдать установленные правила. В качестве специального субъекта выступают государственные и муниципальные органы и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных правил. Правовой статус субъектов, участвующих в выполнении режимных требований -важнейший элемент режима. По его объему, степени самостоятельности, характеру дополнительных прав и обязанностей можно судить о режиме в целом, его отраслевой принадлежности.
Система организационно-юридических гарантий -составная часть конституционно-правового режима. Она отвечает за устойчивость режимных правил, их фактическую выполнимость, устранение возможных нарушений. В эту систему могут входить в зависимости от вида конституционно-правового режима государственная подсистема, включающая перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушение требований режима, иные меры защиты, организационные мероприя-
тия, связанные с установлением режима, информационно-технические средства.
Иногда в научной литературе при характеристике территории, где установлены особые правила жизнедеятельности, вместо понятия конституционно-правового режима используют понятие правового статуса территории. Понятие статуса традиционно в правоведении связано с правами и обязанностями субъекта, реализуемыми в различных правоотношениях. Оно не вполне приемлемо для выявления особенностей режимных правил, порядка их установления, мер, обеспечивающих их соблюдение. Именно режим с его запретами, ограничениями, мерами принудительного воздействия, юридическими санкциями, особым порядком управления позволяет показать те правовые последствия, которые порождает подобное регулирование на территории определенных зон.
Необходимо отметить, что регламентация конституционно-правовых режимов еще не осуществлена должным образом. В основополагающих федеральных законах, подзаконных актах не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не определяются специальные или дополнительные полномочия государственных органов, не определяются объекты регулирования. К сожалению, много негатива приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия субъектов права, граничащие с нарушением законности. В то же время теоретическая разработка понятия, признаков, содержания, видов конституционно-правовых режимов, несомненно, будет способствовать результативности конституционного права и обеспечению стабильности и правопорядка в целом.
Список литературы:
1. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 08.11.1990) // СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров (заключена в Вене 11.04.1980) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. № 1.
3. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.
4. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
5. Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении: монография. - М.: Юрлитинформ, 2013.
6. Булашов С.Н. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
7. Быкадоров В.А. Правовой режим контртеррористической операции и роль органов внутренних дел в его обеспечении // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2.
8. Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
9. Государственно-правовые основы управления органами внутренних дел: курс лекций: в 3 ч. / под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. В.С. Афанасьева. Ч. 2. - М.: Академия управления МВД России, 2012.
10. Конституционное право России / Под ред. В.И. Черво-нюка. М., 2004.
11. Кравченко О.В. Конституционно-правовые основы режима трансграничных (пограничных) водных объектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
12. Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана государственной границы. - М., 1999.
13. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.
14. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1.
15. Мелехин А. В. Особые правовые режимы. - М., 2005.
16. Пахомов С.А. Конституционно-правовой режим федеральной государственной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
17. Петухова Е.П. Понятие конституционно-правового режима // Юридический мир. 2013. № 9.
18. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
19. Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005.
20. Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
21. Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор эффективности в системе государственной регистрации // Бизнес в законе. 2010. № 4.
22. Яковлева Н.В. Конституционно-правовой режим социального сиротства в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью «Конституционно-правовой режим: понятие и содержание», подготовленную заместителем начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, к.ю.н., доцентом Барбиным В.В. Подготовленная В.В. Барбиным научная статья, характеризуется актуальностью и имеет практическую значимость.
По своей важности в современной России проблема низкой эффективности реализации конституционно-правовых режимов, сохранение и воспроизведение старой практики управления развитием общества может быть отнесена к одной из глобальных. Конституционно-правовое регулирование еще не в полной мере полноценно и эффективно. Оно формируется подчас без учета объектов регулирования и необходимых адекватных их уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой и часто противоречат друг другу. К сожалению, много негатива приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия субъектов права, граничащие с нарушением законности. В то же время теоретическая разработка понятия, признаков, содержания, видов конституционно-правовых режимов, несомненно, будет способствовать результативности конституционного права и обеспечению стабильности и правопорядка в целом.
Отсутствие глубоких теоретико-методологических концептуальных исследований конституционно-правовых режимов в Российской Федерации оказывает негативное влияние на их функционирование. Только комплексный, системный подход позволяет проникнуть в суть данной проблемы, обеспечивает ее всестороннее исследование.
Статья отличается фундаментальностью, доказательностью сделанных выводов. Автором проведена аналитическая работа с нормативными правовыми актами, исследованы накопленные за последние годы научные труды ведущих ученых, суждения и выводы которых имеют значение для научного осмысления и практики реализации конституционно-правовых режимов в Российской Федерации.
Вывод: научная статья «Конституционно-правовой режим: понятие и содержание» отвечает всем требованиям, предъявляемым к данного вида работам, и может быть рекомендована к опубликованию в рецензируемых научных журналах перечня ВАК.
Заместитель начальника Академии управления МВД России доктор юридических наук, профессор
И.А. Шумаков
Правовые режимы, которые закрепляет законодатель, их особенности и виды зависят в первую очередь от тех задач, которые поставлены перед государством в конкретной сфере жизни общества. Для выявления специфики правовых режимов целесообразно проследить исторические условия, порождающие необходимость законодательного закрепления тех или иных режимов, их соответствие требованиям юридической техники, наличие эффективного механизма и органов, обеспечивающих реализацию правовых режимов.
Конституционно-правовая доктрина и практика государственного строительства выработали ряд режимов осуществления государственной власти. В первом приближении выделяется так называемый «нормальный» режим, когда органы государственной власти и государственные институты функционируют в обычном порядке, предусмотренном законодательством, и чрезвычайный режим (а точнее, чрезвычайные режимы), при котором нормальное функционирование и общества, и государства в силу различных факторов, чаще объективного характера, становится невозможным. В то же время государство, считающее себя правовым, стремится предусмотреть правовые рамки такого чрезвычайного режима, что позволяет создать систему гарантий против произвольной, вне рамок закона, деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях.
Как отмечают В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, «конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах». Такими обстоятельствами, когда происходят глубокие изменения во всех сферах жизни общества, могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др.). В подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые правовые (чрезвычайные) режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, организаций.
В первом приближении правовые институты, регламентирующие чрезвычайный режим, можно подразделить на институт чрезвычайного положения и институт военного положения, основное различие между которыми заключается в характере угрозы, на защиту от которой направлен данный правовой институт,; - угроза может носить либо внутренний характер (в этом случае особый правовой режим функционирования органов государственной власти носит название чрезвычайного режима), либо внешний характер (военный режим). В то же время анализ зарубежного законодательства к таким режимам позволяет отнести: а) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР); б) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США); в) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция); г) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде); д) состояние общественной опасности (Италия); е) состояние напряженности (ФРГ); ж) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия); з) состояние угрозы (Испания); и) состояние готовности (Норвегия).
Как отмечает Д.А. Ковачев, проблема видов правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти, имеет важное практическое значение, которое состоит в том, что выделение какого-либо института чрезвычайного или военного положения требует точного законодательного ответа, по меньшей мере, на следующие вопросы: - кто уполномочен принимать решение о введении чрезвычайного или военного положения; - по чьей инициативе может быть введено чрезвычайное или военное положение; при наличии каких обстоятельств вводится чрезвычайное или военное положение; - каковы последствия введения чрезвычайного или военного положения; - каков порядок прекращения чрезвычайного или военного положения.
Конституция Российской Федерации предусматривает принятие федеральных конституционных законов о военном и чрезвычайном положении. Следует отметить, что при составлении проекта соответствующих статей Конституции РФ учитывалось ранее действовавшее законодательство и, в частности, его явные пробелы, такие как, например, недостаточно четкое разграничение обстоятельств, являющихся основанием для введения военного или чрезвычайного положения, что, в свою очередь, способствовало смешиванию этих специальных конституционно-правовых режимов. Как отмечается в литературе, уже на стадиях разработки и обсуждения проекта конституции по результатам тщательного анализа отечественного и зарубежного исторического опыта Конституционным совещанием была исключена возможность введения военного положения по причинам (чрезвычайным обстоятельствам) явно внутреннего характера, которые могли служить основаниями для объявления чрезвычайного положения. По мнению С.В. Пчелинцева, такой вывод соответствовал уровню развития современной правовой науки, и его последовавшее закрепление на самом высшем уровне в ст. 87 Конституции Российской Федерации стало принципиально новым шагом в развитии отечественного законодательства об особых правовых режимах в целом. Другими словами, исходя из смысла данной конституционной нормы, иных оснований для введения Президентом Российской Федерации на территории России или в отдельных ее местностях военного положения, кроме агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Эти условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат. Относительно чрезвычайного положения, как следует из ст. 56 и 88 Конституции РФ, такой режим может вводиться Президентом при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такие обстоятельства могут составлять широкий перечень (например, попытки насильственного изменения конституционного строя, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, эпидемии и иные ситуации, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов и другие условия), определяемый соответствующим федеральным конституционным законом. Как отмечает С.В. Пчелинцев, с принятием Конституции РФ основания введения военного и чрезвычайного положения впервые были строго разграничены, «чему, впрочем, на первых порах не уделялось особого внимания в научной и учебной литературе по конституционному праву».
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. отмечалось: «Укрепление обороноспособности страны должно быть обеспечено необходимой материальной базой. В 1997 году необходимо будет принять федеральные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», проекты, которых будут внесены в Государственную Думу». Как отмечается в литературе, задержка в рассмотрении названных законопроектов, наряду с соображениями политического свойства, в определенной степени объяснялась дискуссией теоретического характера по следующим основным вопросам: 1) об основаниях и условиях применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований и органов в условиях действия особых правовых режимов (особенно в случае чрезвычайного положения); 2) об основаниях введения в Российской Федерации военного положения; 3) о возможностях и пределах ограничения прав граждан в обстоятельствах действия военного положения.
Как подчеркивается в литературе, Конституция Российской Федерации осуществляет первичную легализацию таких государственно-правовых режимов, как чрезвычайное и военное положение, режимы Государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст.ст. 71, 72, 87, 88) и др. Кроме того, в Конституции РФ закреплены основополагающие положения и принципы функционирования правовых режимов - принцип неприкосновенности определенных основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации (пп. «б», «в» ч. 1 ст. 102), отнесение административно-правовых режимов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Отметим, что в конституционном праве режимы военного и чрезвычайного положения исследуются, в первую очередь, в рамках теорий государственной и национальной безопасности. При этом, как верно отмечается в литературе, характерными признаками правового обеспечения в сфере безопасности выступают: преимущественное конституционное и административное правовое регулирование поведения физических, должностных и юридических лиц; соответствующая правовая регламентация деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также общественных объединений; введение в рамках конституционного и административного права ограничений прав физически и юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, установление повышенных мер юридической ответственности за правонарушения в условиях безопасности; установление соответствующих форм контроля за соблюдением правопорядка в сфере действия норм, обеспечивающих безопасность.
По мнению В.Г. Вишнякова, каждому виду безопасности (политическая, экономическая, военная и др.) соответствуют особенности (формы) правового режима обеспечения безопасности. Суть таких особенностей заключается в следующем: перечень правовых средств в рамках того или иного правового режима может быть уже или шире, а по их характеру - более «жесткими» или «мягкими». Соответственно В.Г. Вишняков предлагает и критерии для классификации правовых режимов, которыми могут выступать, например, территория - режим закрытого административно-территориального образования; по степени жесткости - режим военного положения; исключительность - режим экономической зоны; объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, водохранилища, придорожных полос; особенность предмета - режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность - режимы оборота оружия, наркотических и психотропных веществ; государственная значимость - режим хранения документов, содержащих государственную тайну; паспортно-регистрационный режим; функционально-деятельностные особенности - режимы защиты государственной границы Российской Федерации, территориального моря, воздушного пространства, континентального шельфа. По мнению В.Г. Вишнякова, четкая классификация оснований введения режимов позволяет избегать необоснованного их установления, а также предотвращать применение методов и способов правового регулирования, не адекватных данному конкретному режиму, выходящих за рамки той или иной формы правового режима.
Вместе с тем вопрос об отраслевой принадлежности таких видов правовых режимов как военное и чрезвычайное положение остается не ясным. Следует отметить, что данный вопрос не подвергался специальному исследованию, и традиционно рассматривался либо как государственно-правовой, либо как административно-правовой, в то же время его отраслевая принадлежность не анализировалась, что, несомненно, свидетельствует о наличии пробелов в соответствующих отраслях юридической науки. Устранение этих пробелов требует выяснения отраслевых типов правового регулирования и соответствующих принципов, которым подчиняется рассматриваемое явление, для правильного применения относящихся к нему правовых норм. Необходимо отметить, что вопрос о критериях, позволяющих отнести такие правовые режимы как военное и чрезвычайное положение к числу конституционно-правовых (государственно-правовых) категорий, является сложным, поскольку все общественные отношения в той или иной степени испытывают на себе воздействие норм конституционного права. Различие в таком воздействии заключается лишь в том, что в одних сферах жизни общества и государства конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения, а в другой - лишь основополагающие, т.е. такие, которые предопределяют содержание отношений в этих сферах.
Полагаем одним из аргументов, свидетельствующих в пользу конституционно-правовой природы режимов военного и чрезвычайного положения, является особый субъектный состав правоотношений по обеспечению таких режимов, а именно - участие в правоотношениях государства и органов государственной власти, в том числе и высших органов государственной власти. Следует отметить, что государство призвано активно координировать взаимодействие органов, осуществляющих различные функции по обеспечению режимов военного и чрезвычайного положения, определять степень угроз и адекватные меры по их предотвращению и нейтрализации, приоритетность задач по ликвидации угроз. Более того, в условиях защиты прав и свобод человека роль государства не уменьшается, а усложняется и повышается, а его органы - реструктурируются и трансформируются в качественно новые структуры, приспосабливаясь к возрастающей сложности борьбы с различными видами угроз. К субъектам правоотношений в сфере обеспечения режимов военного и чрезвычайного положения относятся государство, органы государственной власти, граждане и общественные организации и объединения. Специфика этих правоотношений состоит в том, что государственный орган всегда выступает обязательной стороной в этих отношениях. При этом государство обычно выступает в правоотношениях только через свои органы. Однако в условиях крупных техногенных катастроф в силу международно-правовых договоров возникают международные отношения, при которых именно государство является особым субъектом права. Что же касается содержания правоотношений, возникающих при введении режимов военного и чрезвычайного положения, необходимо подчеркнуть важное значение обязанностей сторон - соблюдение определенного (должного) поведения.
Сказанное выступает аргументом в пользу признания конституционно-правового характера режимов военного и чрезвычайного положения, поскольку известно, что конституционное право традиционно включает в свой предмет отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества.
Хотя в отечественной юридической литературе нет единства в определении круга субъектов конституционно-правовых отношений, что объясняется большим разнообразием видов этих отношений и «многослойными» юридическими связями между субъектами, практически все авторы едины во мнении, называя в качестве субъектов конституционного права государственные органы и должностные лица.
Можно сделать вывод, что, во-первых, все органы государства могут быть субъектами конституционно-правовых отношений, во-вторых, в силу особенностей конституционно-правового регулирования, правовое положение любого государственного органа либо прямо, либо опосредованно получает отражение в нормах конституционного права, что затрудняет выявление специфических критериев отнесения режимов военного и чрезвычайного положения к числу конституционно-правовых.
Более того, как верно подчеркивает В.Г. Вишняков, действие целого ряда государственно-правовых режимов является комплексным, включающим в себя ряд взаимосвязанных правовых режимов, функционирование которых обеспечивается соответствующими федеральными органами государственной власти.
Несомненно, что характеристика военного и чрезвычайного положения как конституционно-правовых (государственно-правовых) категорий позволяет глубже понять специфику юридического воздействия на те или иные общественные отношения, которые государство выделило в качестве сферы своих особых интересов и установило меры по их обеспечению. Кроме того, понимание того или иного правового режима как конституционно-правового охватывает и правовой статус субъектов отношений, участвующих в деятельности по обеспечению таких режимов, и методы, определяемые государством для поддержания нормальных, установленных законов правоотношений, и нейтрализации нарушающих их факторов.
Как отмечается в литературе, в целях повышения правового статуса правовых режимов с административно-правовых до государственно-правовых предпринимаются меры, предусматривающие определенное поведение физических, должностных и юридических лиц; детальную регламентацию деятельности государственных органов и общественных объединений в условиях государственно-правовых режимов; введение изъятий из общеобязательных правовых норм с целью установления «специальных» норм права; установление особого контроля за соблюдением законности в сфере действия особого государственно-правового режима и установления ряда ограничительных мер.
Еще одним аргументом в пользу конституционно-правовой природы режимов военного и чрезвычайного положения можно считать позицию Ю.А. Тихомирова, который, отмечая особую значимую для государства сферу обеспечения безопасности, использует термин «государственные состояния» для режимов чрезвычайного положения, состояния войны, мобилизации и др.. При этом большая часть «государственных состояний» регулируется конституционными нормами и соответствующими федеральными конституционными законами. В качестве предмета правового регулирования выступают особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; ограничения прав и свобод физических и юридических лиц; меры по нормализации обстановки и др. Как отмечает В.Г. Вишняков, основой правового регулирования являются нормы конституционного права. Целесообразно в этой связи те «государственные состояния», которые регулируются конституционными нормами, относить к государственно-правовым, а не к административно-правовым режимам, что не исключает использование норм административного, финансового и гражданского права. При этом, с одной стороны, органы государственной власти используют предоставленные им полномочия в качестве инструмента, устанавливающего режимные требования и гарантирующие их устойчивость в случае различных отклонений. С другой стороны, на эти же органы возлагается обязанность по применению системы мер защиты и выбору оптимальных юридических средств для подержания заданных параметров; они контролируют процесс реализации прав и обязанностей других участников, связанных с объектом государственно-правового режима, и корректируют его в случае несоответствия с нормативно установленным. Меры, применяемые в условиях государственно-правовых режимов, направлены, прежде всего, на восстановление нормального функционирования государственных институтов. В зависимости от конкретных обстоятельств и других факторов правовой режим может называться по-разному: «чрезвычайное положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» (два последних вида правовых режимов не известны отечественному конституционному законодательству). Объединяющим признаком для них является то, что они вводятся при наличии внутренней или внешней угрозы. К внутренним угрозам относится возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориально целостности, нормальному функционированию государственных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны. Внешняя угроза представляет собой опасность причинения вреда со стороны одного или нескольких государств.
Можно сделать вывод, что специфика военного и чрезвычайного положения как раз и заключается в том, что эти государственно-правовые (конституционно-правовые) режимы следует рассматривать одновременно как средство ограничения прав соответствующих органов и организаций, а также прав и свобод граждан и как составную часть правового регулирования, призванного защитить интересы личности, общества и государства. Закрепление в законодательных актах, в развитие конституционных норм, оснований применения государственно-правовых режимов военного и чрезвычайного положения позволяет более четко устанавливать границы деятельности органов государственной власти, выполняющих функции обеспечения безопасности, в ситуациях, когда необходимо использование ими разнообразных способов правового регулирования.
Другими словами, в конституционном праве существующие специальные режимы - чрезвычайный режим и режим военного положения - являются отражением соотношения государственных, общественных и частных интересов. При правовом регулировании данных режимов происходит установление оптимального баланса между названными интересами с помощью специфических конституционно-правовых средств.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 1-2. С. 121.
Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 140-141.
Ковачев Д.А. О правовых институтах чрезвычайного режима в иностранных государствах // Институты конституционного права иностранных государств. М.: «Городец-издат», 2002. С. 379.
Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 132.
Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 134.
Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 67.
См., напр.: Рыбкин И.П. Безопасный мир для России. М., 1997; Быков А.А., Мурзин Н.В. Проблемы анализа безопасности человека, общества и природы. СПб.: «Наука», 1997; Нацио-нальная безопасность России: реальность и перспективы // Информационно-аналитический бюллетень. Специальный выпуск. М.: Клуб «Реалисты», 1996; Россия: в поисках стратегии безопасности (проблемы безопасности, ограничения вооружений и миротворчества). М.: «Наука», 1996; Социальная безопасность России. М.: ИСПИ РАН, 1996; Социальная без-опасность государства, общества, личности: состояние, проблемы, перспективы // Инфор-мационно-аналитический бюллетень. № 20. М.: Клуб «Реалисты», 1996; Концепция нацио-нальной безопасности Российской Федерации в 1996-2000 годах. М.: Агентство «Обозреватель», 1995; Концепция национальной безопасности России в 1995 году. М.: Агентство «Обозреватель», 1995; Национальная безопасность: Россия в 1994 году. М.: Агентство «Обозреватель». Специальный выпуск. 1993; Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты). М.: Агентство «Обозреватель», 1994; Анализ систем на пороге XXI века: Теория и практика. Материалы Международной научно-практической конференции. Т. 4. Кн. 1 (доклады, представленные на секции «Системы безопасности»). М.: Изд-во «ИНТЕЛЛЕКТ», 1997; Материалы парламентских слушаний в Совете Федерации в июле 1996 г. «О концеп-ции национальной безопасности России» и в Государственной Думе в ноябре 1996 г. «Русская идея на языке законов России (Концепция геополитической и национальной без-опасности)»; Прохожее А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, про-блемы. М.: Изд-во РАГС, 1996; Ядерное оружие и безопасность России // Информационно-аналитический бюллетень. № 30. М., 1997; Политическая безопасность России // Информа-ционно-аналитический бюллетень. № 29. М., 1997; Богданов И. Россия. Экономика. Без-опасность. М., 1996; Ипполитов К.Х. Экономическая без-опасность: стратегия возрождения России. М., 1996; Организованная преступность. М.: «Юридическая литература», 1989; Организованная преступность - 2. М., 1993; Организо-ванная преступность - 3. М., 1996; Корчагин А.Г., Номоконов В.А., Шульга В.И. Органи-зованная преступность и борьба с ней. Владивосток, 1995; Дикселиус М., Константинов А. Преступный мир России. СПб., 1995; Вопросы организованной преступности и борьбы с ней. М., 1993; Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996; Преступность: стратегия борьбы. М., 1997; Преступность в России // Аналитические обозрения центра комплексных социальных исследований и маркетинга. Серия «Политология». Вып. 1-2. М., 1997; Основы борьбы с организованной преступностью / Под ред. В.С. Овчинского.
Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 30-31.
Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 31.
Кравец И.А. Верховенство конституции - принцип конституционализма // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 15-26.
Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. - М., 2000. - С. 104.
См. напр.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. - М., 1965. - С. 34; Миронов О.О. Субъекты советского государственного права. - Саратов, 1975.- С. 12; Богданова Н.А. Система науки конституционного права - М., 2001. - С. 48-55; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001. - С. 320.
Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 35.
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 553.
Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 36-37.
Метод характеризует общее направление конституционного регулирования и не дает представлений обо всех его особенностях. При регулировании самых разнообразных конституционных ситуаций требуется более точная характеристика используемых средств регулирования. Для этой цели в науке теории права выработано понятие правового режима. Соответственно, конституционно-правовой режим представляет специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, ощедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.). Конституционно-правовой режим выражает степень жесткости конституционного регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Конституционно-правовой режим связывает воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования (дозволением, запрещением и обязыванием), его типами (общедозволительным и разрешительным), методами - централизованным, императивным или децентрализованным, диспозитивным, использованием публично-правовых или частноправовых средств регуляции поведения. При этом конституционно-правовой режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, но в различном их сочетании, при доминирующей роли одних и вспомогательной роли других. Так, внутри отрасли конституционного права правовой режим регулирования статуса органов государственной власти отличается от правовой регламентации федеративных отношений. Если в сфере регулирования статуса органов государственной власти приоритетным является централизованный, императивный метод, возложение обязанности - превалирующим способом, а разрешительный тип - господствующим, то в сфере федеративных отношений наряду с применением централизованных средств регулирования значительная роль отводится децентрализованному методу, диспозитивным правовым средствам, внедрению общедозволительного порядка регулирования. Особенность конституционно-правового режима (как и всякого правового режима) определяется юридическими средствами обеспечения конституционного поведения - использованием позитивных стимулов такого поведения или мер принудительного воздействия - юридической ответственности, мер правовой защиты, превентивных и иных средств государственного принуждения. Конституционно-правовой режим создает известный климат, настрой в регулировании. Он вводится законодательно. Об использовании той или иной разновидности правового режима свидетельствуют либо специальные оговорки законодателя, либо общие положения законодательного акта - его цели, задачи, принципы регулирования.
В зависимости от доминирующих в правовых режимах определенных юридических средств они могут быть либо стимулирующими, либо ограничивающими. Если первые создают благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, а иногда и сверхблагоприятные (режим наибольшего благоприятствования), то вторые - нацелены на их комплексное сдерживание (например, используемый в регулирования правового статуса иностранных граждан режим реторсий). Использование того или иного вида конституционно-правового режима ставится в зависимость от различных обстоятельств, в частности от субъектов регулируемых отношений. Например, в зависимости от тех или иных категорий заявителей, ходатайствующих о приеме в российское гражданство, Российская Федерация может применять к ним общий или упрощенный порядок приема в гражданство.
Разнообразие конституционно-правовых режимов (как и всяких правовых режимов) находится в зависимости от законодательной политики и определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта. Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно используемый современной законотворческой практикой режим исключения. Он вводится законодателем как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются, во-первых, общее правило («все») и, во-вторых, исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных актах. Достоинство применения такого режима в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой - позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний. Законодатель таким образом конструирует достаточно общую и в то же время достаточно конкретную правовую норму. Для конституционного права, использующего большое число так называемых общих установлений (принципов права, норм-дефиниций и т.п.), использование разновидности этого режима чрезвычайно важно. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» в ст. 16 перечисляет основания, по которым отклоняется заявление о приеме в российское гражданство.
Разновидностью режима исключений, применяемых в регулировании конституционных отношений, является режим, основанный на широком применении законодателем такого технико-юридического приема, как «исчерпывающий перечень». Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании общественных отношений, очертить строгие рамки поведения участников регулируемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например, споры о компетенции и т.п.). Такая разновидность режима регулирования используется, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в частности при определении полномочий Президента РФ (ст. 83 Конституции РФ), Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ), Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ), других конституционных органов, чья компетенция закрепляется как в федеральной Конституции, так и в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в иных случаях. Например, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» в ст. 7 закрепляет исчерпывающий (закрытый) перечень мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение.
