Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.
Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.
Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней составляют Конституция Российской Федерации, Закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.
Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий.
Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурорам предоставлена возможность влиять на правотворческую деятельность органов местного самоуправления посредством участия в заседаниях представительных органах местного самоуправления, информирование их о состоянии законности в муниципальном образовании и т.д.
Статьей 9 вышеуказанного Федерального закона определено, что прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом нормотворческой инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии нормативных правовых актов.
Правовое положение прокурора, определенное федеральным законом, позволяет ему вступить в правотворческий процесс на любой стадии. Участие прокуратуры в этом процессе достаточно многогранно и осуществляется в различных формах.
Данное направление деятельности регламентировано приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», и 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В межрайонную прокуратуру в 2016 году поступило 1996 проектов нормативных правовых актов, результатом изучения которых на 73 проекта внесены отрицательные заключения.
В 2016 году принято 1842 нормативных правовых актов, из них представительными органами принято 781 решение, и исполнительными – 1061. Межрайпрокуратурой проверены данные решения на соответствие федеральному законодательству Российской Федерации. Изучением нормативных правовых актов Джанкойской межрайонной прокуратурой выявлено 57 незаконных актов, на которые принесено 57 протестов. Все нормативные правовые акты, приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Межрайонной прокуратурой проведён мониторинг полноты регулирования правоотношений, в ходе которого установлено, что такие сферы правоотношений как градостроительство, муниципальный контроль, обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, создания условий для массового отдыха населения и обустройства мест массового отдыха населения, обеспечения условий для развития физической культуры и массового спорта, создания условий для развития туризма и другие, на территории Джанкойского региона надлежащим образом не урегулированы, в связи с чем, прокуратурой разработаны и направлены в адреса органов местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов в указанных сферах.
Также Джанкойской межрайонной прокуратурой на постоянной основе ведётся мониторинг изменений требований федерального и регионального законодательства, на основании которого применяются меры, направленные на приведение действующих муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с вступившими в силу изменениями. Так, в сентябре месяце, в связи с изменениями федерального законодательства в сфере местного самоуправления, прокуратурой в адреса органов местного самоуправления направлено 2 информационных письма о необходимости внесения изменений в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере бюджета.
Таким образом, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности, как одна из гарантий прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом, это предупреждения издания незаконных нормативных правовых актов, а также своевременное выявление уже принятых нормативных актов, которые вступили в противоречие с действующими федеральными законами.
Джанкойский межрайонный прокурор
старший советник юстиции А.М. Олияр
Генпрокурор РФ дал указание пересмотреть практику работы прокуратуры и органов местной власти
«Местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления» - такое мнение озвучил Генпрокурор Юрий Чайка в ходе межведомственного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, состоявшемся в Москве в конце декабря 2010 года.
Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых «для галочки» существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельность местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального Прокурора РФ Юрия Чайки, Министра регионально развития РФ Юрия Басаргина и многих других участников.
«Состоявшееся совещание - важная веха в развитии российского местного самоуправления – убежден Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании - Наша организация осуществляет постоянный мониторинг ситуации в сфере местного самоуправления. И я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем, пожалуй, такой же серьезной, как отсутствие квалифицированных муниципальных кадров или нехватка средств в местных бюджетах. В органах местного самоуправления немало людей, которые искренне стремятся обеспечивать развитие своих городов и поселков, повышать качество жизни граждан. Но именно они и не находят взаимопонимания и поддержки у надзорных и проверяющих органов».
В 2008 году «Всероссийский Совет местного самоуправления» провел специальный опрос на эту тему, в котором приняло участие 1476 руководителей муниципальных образований. Опрос выявил ряд системных проблем, характерных для большинства субъектов РФ.
Прежде всего, это огромное количество прокурорских запросов и проверок с которыми сталкивается практически каждое муниципальное образование. Некоторые из них получили в течение полутора лет свыше 500 запросов и, кроме того, в этот же период было проведено более 100 проверок их деятельности.
В городских округах и крупных городских поселениях в подготовке ответов на обращения из прокуратуры задействовано в среднем от 15 до 25 человек, при этом затрачивается от получаса до 4 часов (в «сложных» случаях – до 24 часов и больше). Зачастую ответы на обращения от муниципалитетов требует давать в кратчайшие сроки, иногда – в течение нескольких часов. При этом позиция представителей прокуратуры по данным срокам чаще всего является бескомпромиссной. В случае нарушения сроков ставится вопрос о «несвоевременном предоставлении информации», «непредставлении информации», «нарушении требований прокурора».
Озабоченность руководителей муниципальных образований вызывает и тот факт, что органы прокуратуры нередко используют инструмент запроса в органы местного самоуправления для получения разного рода информации, не связанной с решением вопросов местного значения или исполнением муниципалитетами отдельных государственных полномочий. Нередко представители прокуратуры направляют повторные требования по одним и тем же вопросам. И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства: пожарная охрана, санитарно-эпидемиологические, ветеринарные службы и т.д., то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан.
Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству. Опрос выявил многочисленные факты расхождения требований сотрудников надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, вышестоящих органов прокуратуры.
Одной из самых сложных проблем является неисполнимость многих требований органов прокуратуры в связи с недостаточным финансированием деятельности органов местного самоуправления.
Очевидно, что сложившаяся ситуация требовала серьезного обсуждения с участием различных федеральных министерств и ведомств, представителей региональных и местных властей. Именно поэтому на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, проходившем в Астрахани в 2009 году под руководством Председателя Правительства РФ, «Всероссийский Совет местного самоуправления» заострил внимание на существующей проблеме.
Прозвучавшая в выступлениях представителей муниципального сообщества тревога была воспринята Владимиром Путиным, который дал поручение обратить на рассматриваемую тему особое внимание и провести совещание с участием всех заинтересованных сторон. Декабрьское совещание в Генеральной прокуратуре стало, по сути, одним из шагов по исполнению данного поручения.
Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, - что определенная часть прокуроров, действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления. …генеральной прокуратурой выявлялись факты, - продолжает Юрий Чайка, - когда прокурорами на местах искусственно увеличивались показатели своей работы: в органы муниципальной власти вносились необоснованные акты реагирования, опротестовывались нормативные документы, утратившие силу, запрашивалась излишняя информация. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления», - считает Генпрокурор РФ.
Участники совещания обсудили и другие меры по совершенствованию процедур контроля за деятельностью муниципальных образований. В частности, обсуждалась возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления. Данные меры, в частности, могли бы упорядочить плановые проверки как со стороны прокурорских работников, так и со стороны других ведомств.
По итогам мероприятий принят целый ряд решений, который, по оценке участников совещаний, в случае успешной реализации, способен существенно повлиять на ситуацию.
В соответствии с поручением Генерального Прокурора в первой половине 2011 года в федеральных округах пройдут межведомственные совещания с участием прокурорских работников, а также представителей региональных отделений Общероссийского конгресса муниципальных образований, Всероссийского совета местного самоуправления, иных общественных объединений органов МСУ, в ходе которых будут обсуждаться пути совершенствования взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований.
Прокурорам субъектов РФ рекомендовано: «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. В ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами МСУ нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. При проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля обращать внимание на адекватность их требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления».
Министерству регионального развития предложено выработать методические рекомендации по вопросам исполнения законодательства о местном самоуправлении для прокурорских работников, а также подготовить методические пособия по правоприменительной практике в сфере муниципального законодательства, отражающие специфику местного уровня управления.
В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведение органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».
«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, - отметил Юрий Чайка. – Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в требовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров», - подчеркнул Генпрокурор РФ.
Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и органами контроля. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.
Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.
Учитывая, что основная часть работы прокуратуры сосредоточена в регионах и на уровне городов, районов, проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов власти преимущественно касаются органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также органов контроля.
Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы.
В соответствии сост. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью.
Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.
Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий. Прокурорам, в соответствии сост. 7 Закона о прокуратуре, предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом совещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В других случаях, при рассмотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов, в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.
Исходя из этих особенностей, кформам взаимодействия прокуратуры с представительными (законодательными)органами власти, органами местного самоуправления можно отнести следующие действия:
Взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности;
Совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;
Совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
Совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;
Участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;
Участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти, местного самоуправления;
Предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.
На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учётом требования о соблюдении законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.
Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с органами контроля. В первую очередь следует отметить, что несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных образованиях, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль за соблюдением законов на организационно не подчиненных им объектах. Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольные функции в определенной области управления. Среди них выделяются государственные комитеты, некоторые федеральные министерства, государственные федеральные службы и надзоры. Они образованы специально для осуществления контрольных функций, для проведения проверок о соблюдении и исполнении на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. В настоящее время насчитывается свыше пятидесяти таких государственных образований.
Особенности правовой регламентации организации и деятельности органов контроля заключаются в том, что их правовые статусы приняты во исполнение и развитие федеральных законов и указов Президента РФ, соответствуют им.
С учетом организационно-правового статуса органов контроля прокуратура призвана строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органов контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.
Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны – прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых контролирующими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.
Эти обстоятельства позволяют выделить следующиеформы взаимодействия прокуратуры с органами контроля:
Взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;
Участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;
Привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках;
Участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений.
На развитие форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами в определенной мере повлияет совершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов. При выборочном, избирательном характере этого надзора органы прокуратуры основное внимание должны будут уделять надзору за исполнением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими нарушений, принятии мер по их устранению и наказанию виновных. При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки исполнения законов собственными силами или с привлечением необходимых специалистов, в том числе и работников органов контроля. Соответственно, в зависимости от направленности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.
ПРОКУРАТУРА ПЕРМСКОГО КРАЯ
ПРИКАЗ
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Одной из основных задач системы органов местного самоуправления является реализация вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, что требует повышенного внимания к организации надзора за исполнением указанными органами и их должностными лицами Конституции Российской Федерации , федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Вместе с тем необоснованное вмешательство прокуроров в их деятельность, проведение проверок при отсутствии к тому законных оснований, истребование значительных объемов документов и сведений, принятие мер реагирования по малозначительным нарушениям препятствуют нормальному функционированию органов местного самоуправления, затрудняют исполнение ими закрепленных полномочий. Работа органов прокуратуры по осуществлению мониторинга состояния законности и координации в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления требует дополнительной активизации, поскольку не решена проблема обеспечения законности функционирования контрольных (надзорных) органов. Не всегда предпринимаются предупредительные меры по исключению фактов необоснованного вмешательства в деятельность муниципалитетов и предъявления незаконных требований.
В целях совершенствования надзора за исполнением законодательства об органах местного самоуправления, во исполнение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252), от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222), руководствуясь ст. 18 , приказываю:
1. Заместителям прокурора края, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам безотлагательно принять меры к совершенствованию механизма взаимодействия и конструктивного обмена информацией с органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами.
Исключить факты неправомерного вмешательства прокурорских работников и контрольно-надзорных органов в деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц. При их установлении давать правовую оценку и бескомпромиссно решать вопрос об ответственности виновных лиц.
2. Городским, районным, специализированным прокурорам:
2.1. Обеспечить надлежащее планирование надзорной деятельности, предусмотрев исключение случаев неоднократного проведения проверок соблюдения одних и тех же обязательных требований в течение короткого периода времени, а также дублирования их различными ведомствами. При планировании надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления учитывать результаты ранее проведенных уполномоченными органами проверок, не подменяя при этом функции контролирующих органов.
Информировать глав муниципальных образований муниципальных районов и городских округов о запланированных территориальной (специализированной) прокуратурой мероприятиях в органах местного самоуправления в течение 15 дней с даты утверждения плана.
Проверки исполнения законов проводить в строгом соответствии с требованиями ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" , п. 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также анализа состояния законности, других материалов о допущенных правонарушениях, требующих применения мер прокурорского реагирования. При выявлении нарушений закона принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, в том числе формировать при наличии оснований материалы для направления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.
О результатах проверок информировать должностных лиц органов местного самоуправления.
2.2. Во взаимодействии с органами местного самоуправления принять меры к надлежащему исполнению требований Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" .
2.3. Продолжить получение необходимой информации о деятельности поднадзорных муниципалитетов из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет, средств массовой информации, справочно-правовых систем. Для получения истребуемых документов и сведений использовать возможности электронного документооборота. В ходе проверок исключить повторные запросы муниципальных нормативных правовых актов, имеющихся в прокуратуре, а также получение документов, материалов и сведений, явно выходящих за предмет проверки.
2.4. Не допускать необоснованного возложения на муниципалитеты обязанностей по предоставлению в прокуратуру на регулярной основе сведений и материалов, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
Обеспечить ведение перечня информации, запрашиваемой из органов местного самоуправления для подготовки анализа состояния законности на поднадзорной территории, докладных записок в соответствии со списком (приказов, указаний, распоряжений), по которому установлены контрольные сроки исполнения поручений с указанием периодичности. Указанный перечень ежегодно направлять в исполнительно-распорядительный орган муниципального района (городского округа) для обеспечения своевременной подготовки и предоставления сведений в органы прокуратуры, в том числе на электронных носителях.
Оперативно принимать меры к исключению из перечня информации, необходимость в которой для организации надзорной деятельности отпала.
2.5. При истребовании сведений устанавливать разумные сроки для исполнения запросов с учетом сложности поставленных вопросов и объема запрашиваемых документов. Проверки и изучение значительного объема документации практиковать непосредственно в органах местного самоуправления.
2.6. Исключить факты реализации прокурорских полномочий в отношении органов местного самоуправления в целях искусственного наращивания статистических показателей работы, дробления, тиражирования актов реагирования.
Оценивать возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.
В случаях внесения актов прокурорского реагирования, предполагающих увеличение финансовых расходов органов государственной власти края и местного самоуправления, учитывать необходимость корректировки соответствующих бюджетов и их финансовую сбалансированность.
Последовательно обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически информировать должностных лиц местного самоуправления о типичных нарушениях законодательства, выявляемых органами прокуратуры, внося конкретные предложения по их устранению и недопущению впредь.
2.7. Практиковать проведение межведомственных совещаний органов прокуратуры и местного самоуправления по проблемам взаимодействия, исполнения законодательства, соблюдения прав граждан.
2.8. Обеспечить на системной основе работу по повышению юридической грамотности и правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления на поднадзорной территории.
2.9. Осуществлять координацию деятельности контрольно-надзорных органов в отношении муниципалитетов, добиваясь исключения фактов не основанных на законе проверок. Принять меры по недопущению фактов дублирования контрольных мероприятий и привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления различными ведомствами за одно и то же нарушение.
2.10. Исключить случаи согласования контрольно-надзорным органам внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по ранее выданным предписаниям.
2.11. Требования о проведении внеплановых проверок органов местного самоуправления и их должностных лиц контрольно-надзорным органам направлять при наличии поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, содержащих информацию о фактах нарушения законов, в порядке, установленном Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 , Приказом прокурора Пермского края от 30.04.2013 N 41 "Об упорядочении направления органами прокуратуры края требований о проведении проверок в территориальные подразделения федеральных органов и региональных органов контроля (надзора) и организации их учета, в том числе проводимых органами муниципального контроля".
При этом учитывать, что требования о проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц уполномочен направлять только прокурор края.
Ответы заявителям в таких случаях давать с учетом сведений о принятых контрольно-надзорным органом мерах по результатам проведенных им мероприятий и одновременной оценкой правомерности и полноты принятых решений.
Исключить из практики случаи направления требований в отсутствие к тому оснований, а также неуполномоченным органам.
2.12. На постоянной основе проводить мониторинг состояния законности в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и практики прокурорского реагирования в данном направлении, в том числе анализировать факты оспаривания в суде актов реагирования и их последствий.
3. Управлению по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры края (далее - Управление) во взаимодействии с заинтересованными подразделениями аппарата прокуратуры края:
3.1. Обеспечить реализацию полномочий органов прокуратуры по формированию и согласованию ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок и согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Организацию исполнения названных полномочий возложить на заместителя начальника, старших прокуроров Управления.
При необходимости начальником Управления вышеуказанные обязанности могут быть временно возложены на иных работников Управления.
3.1.1. Организацию и техническое сопровождение электронного документооборота возложить на отдел материально-технического обеспечения, эксплуатации зданий и транспорта прокуратуры края.
3.1.2. Старшему помощнику прокурора края по взаимодействию со средствами массовой информации обеспечить размещение на официальном сайте прокуратуры края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
3.2. Сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводить не реже одного раза в полугодие.
3.3. Организовать учет требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля на бумажном носителе и в электронном виде.
3.4. На регулярной основе осуществлять системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении государственного контроля (надзора), включая сведения средств массовой информации.
3.5. В постоянном режиме осуществлять мониторинг размещаемой на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора) информации, предусмотренной ч. 2.7 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . При установлении фактов незаконного привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к ответственности давать принципиальную оценку действиям сотрудников контролирующих органов и принимать необходимые меры реагирования.
3.6. Использовать выводы и результаты обобщений для совершенствования надзорной практики.
3.7. Выносить проблемные вопросы обеспечения законности и организации прокурорского надзора на рассмотрение заседаний коллегии прокуратуры края и (или) межведомственных совещаний, рабочих групп.
4. Утвердить и ввести в действие с момента подписания настоящего Приказа Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 1); форму Акта сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 2 - не приводится); форму Журнала учета заявлений о согласовании внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 3 - не приводится); форму Журнала учета требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля (приложение N 4 - не приводится).
5. Территориальным (специализированным) прокурорам, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края представлять в Управление информацию:
Об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 5 июня и 5 декабря.
Установить, что конкретные требования к содержанию докладных записок и порядку их предоставления устанавливаются соответствующим дополнительным письмом прокуратуры края.
Управлению обеспечить обобщение полученной информации и подготовку докладных записок:
В Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности и практике прокурорского надзора в рассматриваемой сфере - каждое полугодие к 25 июля и в составе докладной записки о результатах работы за год;
В Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 20 июня и к 20 декабря.
6. Признать утратившими силу:
Указание прокурора Пермского края от 09.10.2013 N 114/7 "Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления";
Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 14.02.2013 N 7/3-22-2013 об организации исполнения Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012;
Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 10.02.2014 N 7-19-2014 о предоставлении сведений о проверках органов местного самоуправления.
7. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителей прокурора края по курируемым направлениям деятельности.
Приказ направить заместителям прокурора края, начальникам управлений, отделов прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.
Прокурор края
государственный советник
юстиции 3 класса
А.Ю.БЕЛЫХ
Приложение N 1. РЕГЛАМЕНТ СОГЛАСОВАНИЯ В ПРОКУРАТУРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Приложение N 1
к Приказу
прокурора края
от 08.08.2014 N 161
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее - Регламент) определяет принципы, общие условия, порядок и сроки согласования проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края.
1.1. Организация работы в прокуратуре Пермского края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления строится в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" , а также данным Регламентом и приказом об его утверждении.
1.3. Реализацию полномочий прокуратуры края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края обеспечивают старшие прокуроры управления по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Исполнители, Исполнитель) в соответствии с Положением об управлении по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Управление) и распределением обязанностей. При необходимости начальником Управления исполнение отдельных полномочий по согласованию проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных за работниками Управления, может быть временно поручено иным работникам Управления.
1.4. Заместитель начальника Управления несет ответственность за надлежащую организацию и осуществление работы на данном направлении прокурорской деятельности. Контроль за работой Исполнителей осуществляет начальник Управления, а также курирующий Управление заместитель прокурора.
2. ПОРЯДОК СОГЛАСОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Прием решения органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки в отношении органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления (далее - Распорядительный документ), а также прилагаемых к нему материалов осуществляется в рабочее время сотрудниками службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства, обеспечивающими деятельность Управления (кабинет 509).
Распорядительные документы, поступившие по почте, незамедлительно передаются в службу делопроизводства Управления, а затем заместителю начальника Управления в порядке, установленном для рассмотрения обращений граждан и должностных лиц.
2.2. Учет всех поступивших Распорядительных документов ведется Исполнителями по установленной журнальной форме.
2.3. Принятый Распорядительный документ регистрируется и незамедлительно передается для рассмотрения заместителю начальника Управления либо начальнику Управления.
2.4. Заместитель начальника Управления после получения Распорядительного документа передает его Исполнителю для рассмотрения, оценки законности проведения внеплановой проверки и подготовки проекта решения о согласовании проведения внеплановой проверки либо об отказе в согласовании ее проведения (далее - Решение), обеспечения подписания Решения либо дает оценку и готовит соответствующие материалы самостоятельно.
2.5. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления Распорядительного документа, Исполнитель:
2.5.1. Рассматривает поступивший Распорядительный документ, при этом:
проверяет наличие необходимых материалов, его обосновывающих, а также их соответствие требованиям закона, в том числе по оформлению;
определяет компетенцию прокуратуры края по согласованию проведения данной внеплановой проверки;
оценивает наличие правовых оснований к проведению предполагаемой внеплановой проверки.
2.5.2. Готовит проект Решения, который вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми к нему материалами передается для оценки и согласования заместителю начальника Управления.
2.5.3. После согласования заместителем начальника Управления проекта Решения два его экземпляра вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми материалами незамедлительно передаются для проверки и согласования начальнику Управления.
2.5.4. По результатам изучения начальник Управления все материалы незамедлительно передает на подпись заместителю прокурора края.
В случае несогласия с проектом Решения оно возвращается Исполнителю для доработки в оперативном режиме.
2.5.5. После подписания и сдачи Решения сотрудникам службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства один его экземпляр (с гербовой печатью) ими в тот же день представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), второй экземпляр с отметкой об отправке оригинала остается в прокуратуре края и подшивается в отдельное надзорное производство со всеми материалами, обосновывающими его принятие.
2.6. Решение и приложенные к нему документы, а также иные материалы, полученные при рассмотрении Распорядительного документа, снимаются Исполнителем с контроля:
В случае согласования проведения внеплановой проверки после размещения органом, ее проводившим, информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий в сети Интернет. Контроль за своевременностью и полнотой размещенных сведений осуществляет Исполнитель;
В случае отказа в согласовании в течение 7 рабочих дней после окончательного формирования надзорного производства и проверки его оформления.
Представители местного самоуправления и прокуратуры сели за стол переговоров для обсуждения проблем, накопившихся в области их взаимодействия. Данной теме был посвящен целый цикл межведомственных совещаний, прошедших в нескольких федеральных округах, в том числе и ЦФО. Одно из таких мероприятий состоялось в Ярославле.
Претензии муниципалитетов
Поводом для проведения таких совещаний стало совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, которое прошло в декабре прошлого года. На нем впервые открыто обсуждались проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Представители местного самоуправления неоднократно поднимали вопрос о проблемах взаимодействия с надзорными органами. Они отмечали увеличивающийся с каждым годом объем запросов различной информации, в том числе и той, которая находится в открытом доступе (на сайтах муниципальных образований), рост необоснованных проверок исполнения органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями действующего законодательства в различных сферах со стороны органов прокуратуры и недостатки, связанные с их проведением. Указывали на факты необоснованного дублирования проверок, проводимых различными контрольно-надзорными органами, в том числе и прокуратурой.
Претензии прокуратуры
Ситуацию с другой стороны обрисовали представители прокуратуры. Выступая на совещании в Ярославле, они указали на то, что общее количество нарушений, выявляемых в деятельности органов местного самоуправления, на протяжении последних лет остается стабильно высоким. Многочисленные нарушения законов органами местного самоуправления фиксируются практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества: и при управлении муниципальной собственностью, и при формировании и исполнении местных бюджетов, и при установлении местных налогов и сборов, и при оказании услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.
По данным Управления Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе на территории данного округа в 2010 году прокуроры выявили в представительных и исполнительных органах местного самоуправления более 191 тыс. нарушений законов. Для их устранения вынесено 28,3 тыс. протестов. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 14,6 тыс. работников муниципалитетов; к административной ответственности — 1,9 тыс. работников. По материалам, направленным в следственные органы, возбуждено 78 уголовных дел. За первый квартал 2011 года было выявлено уже 68,3 тыс. нарушений законов, к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 5,6 тыс. работников муниципалитетов, а к административной ответственности - 460 человек, возбуждено 27 уголовных дел.
Крайнее беспокойство у представителей прокуратуры вызывает и большое количество нарушений, допущенных органами местного самоуправления при издании правовых актов. В 2010 году в Центральном федеральном округе прокуратура оспорила 21,8 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов, в том числе 4,5 тыс. уставов. И без того не очень хорошую ситуацию в муниципальном правотворчестве усугубляет неэффективность мониторинга действующего законодательства или отсутствие такового. Это влечет за собой несвоевременное приведение муниципальных нормативно-правовых актов в соответствие изменившемуся федеральному законодательству. Как было отмечено на совещании, для того чтобы муниципальные образования изменили свои уставы в соответствии с изменениями федерального законодательства, например в части порядка формирования и сроков полномочий избирательных комиссий, потребовалось практически повсеместное принятие мер прокурорского реагирования. И данный случай не единичен.
Кадры решают все... и в муниципальном нормотворчестве
То, что проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов прокуратуры начали открыто обсуждаться и на региональном, и на федеральном уровнях, можно считать первым шагом на пути их решения. Но для достижения более конкретных результатов мало озвучить и обсудить проблему, необходимо выявить ее изначальную причину и наметить пути решения.
Так, одна из главных причин возникновения проблем в муниципальном нормотворчестве - низкая квалификация управленческого состава органов местного самоуправления. С другой стороны, в современных условиях, когда законодательство столь динамично меняется, когда внедряются новые принципы хозяйствования, когда реформируется и бюджетный процесс, и сама бюджетная система страны, соблюсти букву закона без мощного юридического сопровождения достаточно сложно. Вместе с тем далеко не все муниципалитеты имеют сильные юридические службы. Понимая, что повышение уровня правовой грамотности - один из способов решения существующих проблем, представители прокуратуры многих областей округа совместно с органами государственной власти и Советами муниципальных образований начали активную работу по правовому обу-чению и повышению квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих (проведение учебно-методических семинаров, семинаров-совещаний, занятий на базе региональных образовательных учреждений и т. д.). Прокуроры отметили особую эффективность и действенность организации такой работы. Как было отмечено на совещании, ряд прокуроров (в Белгородской, Брянской, Воронежской, Липецкой, Орловской и др. областях) организовали учебно-методические семинары на местах с муниципальными служащими, разработали и утвердили планы-графики их проведения.
Интересный опыт взаимодействия с органами местного самоуправления имеется у Мытищинской городской прокуратуры Московской области. Здесь сформирован План учебы и повышения квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих на 2011 год с учетом пожеланий муниципалитетов. Темы, по которым проводится учеба, более чем актуальные: «Законодательное обеспечение прохождения государственной и муниципальной службы, нормотворчество органов местного самоуправления в данной сфере», «Подготовка НПА органов местного самоуправления, проведение антикоррупционной экспертизы таких актов», «Мониторинг законодательства, своевременное внесение изменений в НПА при изменении законодательства», «Вопросы проведения выборов на федеральном, региональном и местном уровнях, полномочия органов местного самоуправления в части регулирования вопросов в данной сфере» и др. Такие планы учебы подготовлены и согласованы с органами местного самоуправления всеми городскими и районными прокуратурами Московской области (подробно об опыте Московской области читайте в следующем номере «Бюджета»). В Брянской, Владимирской, Костромской, Липецкой, Тамбовской областях семинары для правового просвещения работников органов местного самоуправления проводятся на постоянной основе.
Кроме того, прокуроры сами принимают активное участие в нормотворческой деятельности муниципальных образований. Они инициируют принятие муниципальных нормативно-правовых актов, разрабатывают их проекты, а также модельные правовые акты, вносят свои замечания и поправки к проектам, присутствуют на заседаниях органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, на которых решается вопрос о принятии нормативных актов. Как было отмечено на совещании, в прошедшем году прокуроры округа подготовили 54,8 тыс. заключений по проектам нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Из этого числа в 5,5 тыс. содержались замечания по допущенным нарушениям закона и наличию коррупциогенных факторов.
Кардинальному решению многих проблем, связанных с муниципальным нормотворчеством, по мнению прокуроров, может способствовать и формирование на уровне субъектов РФ сводных электронных баз данных документов по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти. В том числе необходимо предусмотреть размещение в базах данных модельных правовых актов, проектов нормативно-правовых актов, внесенных в представительные и исполнительные органы местного самоуправления, и т. д.
