В результате изучения материала раздела IV обучающиеся должны:
знать
- сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов аппарата муниципальной власти;
- особенности правового положения отдельных органов местного самоуправления, муниципальных органов, депутатов, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, муниципальных органов, депутатов, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, законодательства об аппарате муниципальной власти, муниципальной службе;
уметь
- оперировать юридическими понятиями, категориями в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правовые отношения в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы об аппарате муниципальной власти, муниципальной службе;
- принимать решения и совершать юридические действия в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы в точном соответствии с законодательством;
- осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов об организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службе, правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению, при назначении судебных экспертиз, предварительных исследований, анализировать и правильно оценивать содержание заключений эксперта (специалиста) в указанной области;
- давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового регулирования деятельности аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- готовить проекты нормативных правовых актов, составлять и оформлять юридические документы по вопросам организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- планировать и осуществлять управленческую деятельность в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы, разрешать споры в данной сфере;
владеть
- юридической терминологией в сфере правового регулирования организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- навыками работы с правовыми актами, анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правоотношений, правоприменительной и правоохранительной практики, разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм права в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
- навыками принятия необходимых мер защиты прав человека и гражданина, методикой квалификации и разграничения правонарушений в данной сфере.
Ключевые термины к разделу IV: система и структура органов местного самоуправления; модели организации аппарата муниципальной власти; представительный орган муниципального образования; депутат представительного органа муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация; глава местной администрации; контрольный орган муниципального образования; муниципальная избирательная комиссия; муниципальная служба; должность муниципальной службы; муниципальный служащий; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие и виды органов местного самоуправления
Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Данное определение нуждается в ряде уточнений.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В числе иных органов местного самоуправления – исполнительные органы отраслевой и межотраслевой (функциональной) направленности, территориальные органы, образуемые и действующие на отдельных территориях муниципального образования.
Органы местного самоуправления являются обособленными ячейками аппарата муниципальной власти своих муниципальных образований. Они учреждаются в пределах действующего законодательства уставами соответствующих муниципальных образований и создаются в распорядительном порядке в соответствии в том числе с законодательством о регистрации юридических лиц. Создание (образование) органов местного самоуправления после их нормативного учреждения включает помимо организационных, материально-финансовых действий работу по формированию их кадрового состава.
Состав представительного органа муниципального образования избирается в ходе прямых выборов населением (депутаты). Состав депутатов (членов) представительного органа муниципального района может формироваться в ходе двухстепенных выборов. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением, в том числе тогда, когда он согласно уставу муниципального образования входит в состав представительного органа. Глава муниципального образования может избираться представительным органом из состава его депутатов. Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования. Кадровый состав остальных органов местного самоуправления формируется в распорядительном порядке представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, иными должностными лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими муниципальными правовыми актами.
Итак, складывание аппарата муниципальной власти проходит этапы нормативного учреждения составляющих его органов местного самоуправления, их создания (образования), в том числе путем формирования их кадрового состава.
Аппарат муниципальной власти наряду с органами местного самоуправления включает муниципальные органы, не имеющие статуса органов местного самоуправления и не входящие в их структуру. Выделение муниципальных органов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ имеет целью обособление в аппарате муниципальной власти органов, чьи полномочия не являются частью вопросов местного значения, отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления в порядке законодательного наделения, иными вопросами, которые законодательно отнесены к компетенции именно органов местного самоуправления.
Указанное новшество сводится пока к определению статуса муниципальных избирательных комиссий. Именно они в настоящее время рассматриваются как муниципальные органы, не входящие в структуру органов местного самоуправления. Следовательно, федеральный законодатель не рассматривает организацию и проведение выборов органов местного самоуправления как вопрос местного значения. Это нормативное решение обосновывает включение муниципальных избирательных комиссий в общую систему избирательных комиссий страны, рассмотрение по отношению к ним при проведении муниципальных выборов в качестве вышестоящих органов Центральной избирательной комиссии РФ, комиссий субъектов РФ. Действительно, если бы муниципальные избирательные комиссии имели статус органов местного самоуправления, а организация муниципальных выборов рассматривалась как вопрос местного значения, то были бы не просто странными, а неконституционными ряд мер. Это, в частности, включение муниципальных избирательных комиссий в единую систему избирательных комиссий страны, формирование состава муниципальных избирательных комиссий с участием избирательных комиссий субъектов РФ, предоставление последним статуса вышестоящих комиссий по отношению к муниципальным избирательным комиссиям на муниципальных выборах.
Правда, подготовку и проведение муниципальных выборов в части полномочий муниципальных избирательных комиссий федеральный законодатель в настоящее время прямо не определяет и как государственную деятельность, государственные полномочия.
Выделение в системе местного самоуправления наряду с органами местного самоуправления муниципальных органов в чем-то аналогично разделению органов государственной власти и государственных органов. Конечно, любой орган государственной власти должен рассматриваться как государственный орган, но не любой государственный орган имеет статус органа государственной власти. Государственными органами, не обладающими статусом органов государственной власти, являются Администрация Президента РФ, администрации федеральных округов, Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ. Хотя федеральное законодательство до сих пор не содержит ясных критериев разделения органов государственной власти и государственных органов. Поскольку к числу не органов государственной власти, а государственных органов отнесены Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, то в определенной мере логично отнесение избирательных комиссий муниципальных образований к числу муниципальных органов, а не органов местного самоуправления.
Выделим несколько ключевых конституционных положений , посвященных органам местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления являются средством осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), прежде всего в рамках местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). При этом они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15). Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Они также имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46).
Органы местного самоуправления могут быть разделены на виды по ряду оснований.
По их функциональной специализации в системе местного самоуправления можно выделить представительные (нормотворческие) органы, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. Особо следует выделить предназначение глав муниципальных образований, которые в пределах своих полномочий участвуют в осуществлении и представительных, и нормотворческих, и исполнительно-распорядительных, и контрольных функций, возглавляя систему местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях.
По объему компетенции выделяются органы общей и специальной компетенции. Органами общей компетенции являются те органы муниципальных образований, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы, прямо за ними закрепленные, но и все иные публично значимые проблемы, прямо при этом не отнесенные к компетенции других органов власти. Органы общей компетенции – своеобразные "чистильщики", решающие в интересах граждан все те проблемы, которые прямо не отнесены к компетенции органов со специальной компетенцией. Именно они в первую очередь принимают к исполнению те вопросы, которые принято именовать новыми предметами ведения, т.е. вопросами, ранее не встречавшимися в практике нормотворческой или правоприменительной деятельности. Органы общей компетенции также вправе по ряду вопросов, значимых для граждан, контролировать и координировать деятельность на своей территории иных органов и организаций, в том числе вышестоящего подчинения. Правда, возможность координации органов, организаций вышестоящего подчинения, контроля за их деятельностью, которой обладали местные органы общей компетенции в советское время (советы, их исполкомы), применительно к современным органам местного самоуправления проблематична, поскольку законодательством прямо не предусмотрена. Органы специальной компетенции выполняют только те задачи, которые прямо отнесены к их ведению.
Представительные органы муниципальных образований обладают общей компетенцией в области представления интересов населения, нормотворческой деятельности. Их компетенция в области исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности является специальной. Главы муниципальных образований обладают общей компетенцией в области представления интересов населения и своих муниципальных образований в целом, а также в области исполнительно-распорядительной деятельности, если они возглавляют местные администрации.
Общей компетенцией в области исполнительно-распорядительной деятельности обладают местные администрации. Специальной компетенцией в данной области обладают такие исполнительные органы, как управления, отделы, департаменты отраслевой и межотраслевой направленности, а также исполнительные территориальные органы (например, окружные администрации, действующие в отдельных округах городского округа). Компетенция контрольно-счетных органов является специальной.
По месту в иерархии власти государственные органы традиционно делятся на высшие, центральные и территориальные (региональные, местные). Представляется, что это деление с известной долей условности может быть применено и к местному самоуправлению. Тогда высшие органы – те, что непосредственно осуществляют компетенцию своих муниципальных образований, обладая общей компетенцией (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация). Центральные органы – органы, действующие на всей территории своих муниципальных образований (исполнительные органы отраслевой и межотраслевой направленности). Территориальные органы – те, что создаются на отдельных территориях муниципальных образований.
По способу формирования состава выделяются: выборные органы и органы, состав которых формируется в распорядительном порядке. В число выборных органов местного самоуправления входят представительные органы, избираемые в ходе прямых или двухстепенных выборов, главы муниципальных образований. Остальные органы местного самоуправления формируются в распорядительном порядке (порядке назначения).
По людскому составу органы местного самоуправления могут быть единоличными (главы муниципальных образований) и коллективными (представительный орган, администрация, отделы, управления и др.).
По способу волеизъявления следует выделять единоначальные органы (единоличные, администрации, управления, отделы) и коллегиальные (представительные органы). В советское время к числу коллегиальных органов относились исполнительные комитеты местных советов как исполнительно-распорядительные органы общей компетенции. Представляется, что в настоящее время формирование коллегиальных исполнительно-распорядительных органов не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, но вполне допускается Европейской хартией местного самоуправления.
- 1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
- 2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
- 3. Государственная политика в области местного самоуправления.
Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации
Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки, а также распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня - уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:
- запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
- государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления;
- установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
- возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
- компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предметы ведения местного самоуправления;
- государственная регистрация устава муниципального образования;
- установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
- осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть .
Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.
- 1. За исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение - соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным Законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
- 2. Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.
- 3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
- 4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловливают его информационно-методическую роль.
Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.
Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ . Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами обшей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.
Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.
Таким образом, правовой основой местного самоуправления является Конституция и закон, который ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление . Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.
Согласно Конституции, границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.
Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.
Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.
Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области пере подчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.
Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью", где урегулирован порядок передачи областной собственности в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.
Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
3. Структура и система органов местного
самоуправления в Российской Федерации.
"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти" .
Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.
Жители городских и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного лица - непосредственно через собрания (сходы); при численности населения от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей .
Жители городов, имеющих деление на районы, округа и т.д., могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.
Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единит!. Им подведомственны местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и др.
Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах:
- 1) наиболее демократичной считается такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Так, в Японии все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области);
- 2) в ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого служит организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, назначаемым президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет как орган самоуправления решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.
Структура законодательных органов Российской Федерации
Законодательные органы в Российской Федерации избираются населением государства, решают наиболее важные вопросы государственной жизни в пределах соответствующей территории путем правотворчества - принятия и издания нормативно-правовых актов.
Федеральное Собрание РФ - представительный и законодательный постоянно действующий орган Российской Федерации. Это первый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.
Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочиями, главное среди которых - издание федеральных законов.
Совет Федерации РФ основывается па паритетном представительстве субъектов РФ, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что Российская Федерация имеет 83 субъекта, Совет Федерации РФ должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов.
Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов. Исходя из общего числа депутатов, Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов.
Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его нс следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.
Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Только с момента начата работы Государственной Думы нового созыва полномочия данной палаты прежнего созыва прекращаются; прекращения же полномочий другой палаты нс предусматриваются.
Государственная Дума собирается на первое заседание на 13-й день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
Палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания РФ было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.
Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседаний палат Федерального Собрания РФ есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.
Государственная Дума проводит, как- правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предложения о пересмотре Конституции, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания - законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс - рассмотрение, принятие и обнародование законов (см. рис. 11.2).
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.
Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).
2. Что такое муниципальное образование?
В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?
Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.
С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.
4. Что такое органы местного самоуправления?
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.
5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?
Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.
В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.
Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:
Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;
Участие граждан в местных референдумах;
Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;
Обращение граждан в органы местного самоуправления;
Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;
Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).
Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.
6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?
Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.
7. Кто такой глава муниципального образования?
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.
Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.
8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.
Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.
Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.
Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.
Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?
В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.
