Понятие и способы экспертизы правового акта. Понятие и виды правовой экспертизы нормативного правового акта

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В МЧС РОССИИ

В.А. Зокоев, кандидат юридических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России. А.К. Дзугкоев.

Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России

Рассматривается такой необходимый элемент нормотворческого процесса в подразделениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, как правовая экспертиза правовых актов и их проектов.

Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, эксперт, МЧС России

THE LEGAL EXPERTISE OF REGULATORY LEGAL ACTS IN THE ADMINISTRATION BODIES EMERCOM OF RUSSIAN

Saint-Petersburg university of the State fire service of EMERCOM of Russia. A.K. Dzugkoev.

Saint-Petersburg institute of Internal Troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia

In this article the author reveals an essential element of the rulemaking process in units of EMERCOM of Russia such as legal expertise of legal acts and their projects.

Key words: legal expertise, normative-legal act, expert, EMERCOM of Russia

Право - важнейший регулятор общественных отношений. Именно через правовые установки достигается необходимая упорядоченность и стабильность в жизни социума. Еще И. Кант предупреждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попирания свобод человека . Ориентир необходимо держать не на право как таковое, а на право истинное, отражающее насущные и перспективные потребности общественного развития. Именно поэтому Президент Российской Федерации в своих ежегодных Посланиях Федеральному собранию уделяет огромное внимание укреплению и значимости права в свете формирования в Российской Федерации демократического общества, общества господства права, режима законности, стабильного правопорядка во всех сферах жизнедеятельности.

Право является результатом сложнейшей работы государственных органов, и оно в данном контексте понимается как система нормативных правовых актов.

В свете проводимых политических, экономических и административных реформ в стране возросли требования к организации нормотворческого процесса проводимого органами государственной власти, поскольку качество нормотворческой деятельности - это качество самого права.

Однако, несмотря на большие качественно новые перемены в российской правовой действительности, все так же активны бюрократизация права и нормативная конфликтность, бытует моральная устарелость норм, проявляется нестабильность правового регулирования и много других недостатков.

С полной уверенностью можно утверждать, что нормативно-правовая база требует постоянной переработки, так как должна соответствовать потребностям развития общества, новым задачам и целям, которые стоят перед ним, и это касается не только федерального, регионального, но и ведомственного нормативного материала.

Каждый руководитель государственного аппарата любого уровня должен знать технологии нормотворческого процесса, чтоб создавать нормы права с максимальным качеством и как следствие для правоприменителя с удобным и ясным пониманием применения этих норм в практической деятельности.

В научной литературе констатируется, что «... право - мощный, высокоэффективный инструмент проведения в жизнь политики государства, специфическое средство (форма) организации и обеспечения его разносторонней деятельности, осуществления его задач и функций» . Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его механизм. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты правового регулирования - от формулирования права в виде нормативных правовых актов до обеспечения их реализации . В этой связи в содержании правовой политики юристы выделяют несколько направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное, правоохранительное и правоинтерпретационное. Авторы отводят правотворческому направлению среди названных форм правовой политики особую роль, и это связано с тем, что нормативные правовые акты выступают действенным и естественным каналом, через который реализуется потенциальная энергия права. Все остальные формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в них государственной воле. Цель государства при этом состоит в создании эффективной законодательной основы человеческой деятельности, обеспечении единства в системе юридических норм правовых институтов, субъективных прав, обязанностей, запретов, поощрений, санкций, льгот и т. д.

В формировании правовой политики государства активное участие принимают федеральные органы исполнительной власти, они практически реализуют ее положения в своем нормотворчестве и деятельности подведомственных органов и подразделений, определяют задачи, направления и средства совершенствования правового регулирования в полномочных сферах деятельности, подготавливают предложения по корректировке действия правовой политики и докладывают их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Однако в МЧС России в отличие от других министерств и ведомств в настоящее время такой концепции нет, и, по мнению авторов, она должна появиться в максимально короткие сроки, так как это основной документ, который должен определять направления правовой политики в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, этим документом определяются основы формирования национальной правовой базы в сфере деятельности МЧС России.

Процесс по совершенствованию нормативной базы в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должен носить непрерывный характер, и в этой связи, в целях определения перспективных задач развития правовой деятельности МЧС России, необходимо выработать и сформировать единые подходы по вопросам выработки и реализации ведомственной правовой политики, основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МЧС России на долгосрочную перспективу. Данный концептуальный документ должен держать свой ориентир на достижение качественно нового, более высокого уровня нормативного правового регулирования деятельности структурных подразделений МЧС России.

Как показывает практика, действующие нормативные правовые акты в МЧС России содержат значительное количество норм, существенно снижающих эффективность правового регулирования в отдельных областях общественных отношений. Подчас применение норм права приносит противоположный от ожидаемого эффект. Повседневная

жизнь свидетельствует о некачественности российского законодательства, которое среди прочих проблем способствует злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождает коррупцию. Ведь еще в древности великий мыслитель Сократ задавал вечный вопрос Гиппию о том, является ли вредом или пользой закон для государства, на что Гиппий отвечал: «устанавливается закон, я думаю ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» .

Задачам по приведению нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством недопущению в них нормотворческих ошибок и повышению их эффективности способствует экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, являющаяся одним из значимых элементов правотворческого (законотворческого) процесса. Основная цель экспертизы - разработка и принятие качественных нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и российскому законодательству.

Нормотворческий процесс в МЧС России представляет собой процедуры (алгоритмы) осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, и он должен быть построен таким образом, чтобы в значительной мере минимизировать риски принятия некачественных актов. В этой связи экспертиза правовых актов и проектов к ним является одним из значимых элементов нормотворческого процесса в МЧС России.

Термин «экспертиза» происходит от латинского слова «ехреЛш», что означает опытный, сведущий. Например, современный экономический словарь под экспертизой понимает анализ, исследования, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения, в отдельных случаях -сертификата качества, соответствия; проверку подлинности денежных знаков, ценных бумаг, документов; проверку качества товаров, работ, услуг .

Экспертиза - заключение, данное сведущими людьми, приглашенными для исследования или для осмотра чего-либо; а также и само это исследование, сам осмотр.

Таким образом, из всего многообразия понятий, которые даются в различных словарях, под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения .

В своих научных трудах, в том числе и диссертационных исследованиях, ученые -юристы дают различные определения экспертизе. Например, под экспертизой К.И. Плетнев понимает основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранными высококвалифицированными специалистами в целях обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации . Ралдугин Н.В. определил экспертизу как деятельность специалистов (группы специалистов или специализированных учреждений) по исследованию конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставлением заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы . Разуваев А.А. под экспертизой понимает основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, в целях установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования .

Таким образом, анализируя данные научных исследований в основе проведения любого вида экспертизы, лежат специальные знания, то есть система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта. Экспертная деятельность - это «целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации, явления (действия), определения

закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики» .

Итак, для проведения любого вида экспертной деятельности необходимо быть квалифицированным специалистом в определенной области знаний, уметь применять эти знания в исследовательской деятельности искомого объекта и предмета, уметь оформлять результаты исследования, то есть полученных в результате исследования новых знаний об объекте и предмете установленным образом в виде квалифицированного заключения.

Закиров И.А. в своем диссертационном исследовании дает научное определение правовой экспертизе и выделяет несколько видов правовых экспертиз: экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, судебная экспертиза, градостроительная экспертиза, таможенная экспертиза, военно-врачебная экспертиза и т.д. Выделяя экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как один из видов правовой экспертизы, которой присущи в полной мере все признаки данной экспертизы, И.А. Закиров считает, что она обладает также и особенными признаками, которые свойственны только ей.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является неотъемлемой и составной частью нормотворческого процесса;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится с целью обеспечения соответствия нормативных предписаний Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам;

В процессе экспертной деятельности правовых актов и проектов правовых актов экспертом устраняются нормотворческие ошибки (неверные юридические сегменты) различного характера и формулируются предложения и варианты устранения выявленных погрешностей;

Предметом правовой экспертизы является проект нормативного правового акта в единстве его текста, структуры и формы;

Последствием ошибки в проведении экспертизы правовых актов и проектов правовых актов является дефектность правового акта и, как следствие, бюрократизация права, нормативная конфликтность, моральная устарелость норм, нестабильность правового регулирования, неэффективное правоприменение, коррупциогенность правовых норм;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится перед представлением в полномочный орган или на подпись должностному лицу.

Выделение признаков какого-либо явления позволяет сформулировать его определение.

Так, экспертизу правовых актов и проектов правовых актов в широком смысле слова можно представить как исследование, осуществляемое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях определения качества правовых актов и проектов правовых актов и прогнозной оценки возможных последствий их реализации и/или принятия.

В МЧС России в соответствии с приказом МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации» , нормативно-правовой акт, согласованный заинтересованными структурными подразделениями центрального аппарата, организациями МЧС России и заместителями министра, представляется ответственным исполнителем на правовую экспертизу в правовое управление. Данный приказ не раскрывает сущности и содержания правовой экспертизы нормативных правовых актов, поэтому при проведении экспертного анализа юрист правового управления руководствуется научными знаниями и приобретенным практическим опытом. Этот процесс включает в себя различные действия и операции, осуществляемые экспертом при производстве самой экспертизы. Под действием эксперта следует понимать

внешне выраженный акт его поведения, а под операцией - совокупность действий, объединенных локальной целью. При этом действия эксперта осуществляются по определенной методике посредством исследования объектов экспертизы с использованием различных методов и средств.

Совокупность различных действий и операций эксперта, осуществляемых им в процессе исследования конкретного объекта, образуют содержание экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.

В ходе проведения экспертного анализа юрист, сотрудник МЧС России, полностью поглощен в мыслительный процесс, который включает совокупность мыслительных операций, совершаемых им на основе различных экспертных методик и собственного опыта практической деятельности.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов позволяет:

На ранних стадиях правотворчества устранять имеющиеся недоработки, ошибки, различные негативные факторы, способствуя принятию качественного, эффективного правового акта, не содержащего изъянов различного характера;

При сопряжении с правовым мониторингом устранять недостатки действующих правовых актов.

Для эффективного проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов эксперт должен произвести комплекс последовательных действий:

Оценить соответствие нормативных правовых предписаний проекта правовых норм актам высшей юридической силы;

Оценить согласованность положений проекта с актами однопорядковой юридической силы (к примеру, согласованность проекта ведомственного нормативного акта с другими ведомственными актами);

Оценить внутреннюю согласованность правовых норм и других элементов проекта нормативного правового акта;

Выявить положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции;

Оценить и учесть результаты независимой экспертизы;

Проверить соблюдение правил оформления проекта нормативного правового акта (юридической тактики, возможности удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствия акта правилам современного русского литературного языка, необходимости финансово-экономического обеспечения, вероятности причинения ущерба окружающей природной среде и др.);

Сформулировать и предложить разработчикам проекта нормативного акта варианты устранения выявленных погрешностей;

Квалифицированно оформить результаты заключения экспертизы.

Экспертиза правовых актов и их проектов в МЧС России должна соответствовать следующим требованиям:

Информированность всех заинтересованных лиц как по поводу направляемых на экспертизу правовых актов (проектов правовых актов), так и о проведении экспертизы, о ее результатах с учетом последующего устранения сделанных замечаний;

Подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов);

Соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы;

Осуществление экспертизы с учетом системного подхода;

Научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключение экспертов (специалистов);

Личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении.

Соблюдение юристами, сотрудниками МЧС России всех требований, перечисленных авторами, будет способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты.

Литература

1. Кант И. Собр. соч. Т. 4. Гл. 2. М., 1965. С. 140.

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. М., 2009. С. 2-9.

3. Байтын М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. С. 75.

4. Муромцев Г.Н., Мальцев Г.В., Лукашева Е.В. Право и политика современной России. М., 1996. С. 5-8.

5. Платон. Собр. соч.: в 4 т. Т. 1. М., 1990. С. 390.

6. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 479.

7. Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 704.

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 787.

9. Плетнев К. И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006.

10. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998.

11. Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2006. С. 9.

12. Филатова А. В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России: моногр. / под ред. Н.М. Конина. М., 2009. С. 5.

13. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации: Приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 // Рос. газ. 2004. 10 мая.

На сегодняшний день существует большое количество различных экспертиз, дифференцируемых, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.

Правовые экспертизы также классифицируются по различным основаниям.

А. А. Разуваев предлагает следующую классификацию:

• 1) по отраслевой принадлежности (экспертизы, назначаемые в конституционном, гражданском, административном, земельном, трудовом, уголовно-процессуальном праве и др.);
• 2) связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством);
• 3) поставленным перед экспертом задачам (фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.);
• 4) числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);
• 5) объему исследования (основные и дополнительные);
• 6) последовательности проведения (первичные и повторные);
• 7) численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные) .

В современной юридической литературе научное и практическое значение имеет классификация правовых экспертиз по следующим критериям:

• 1) по характеру специальных знаний;
• 2) разновидности юридического процесса;
• 3) уровню знаний;
• 4) субъекту, назначающему или заказывающему проведение экспертизы;
• 5) связи с деятельностью суда;
• 6) связи эксперта с государством;
• 7) объему исследования;
• 8) последовательности исследования;
• 9) численности исследователей;
• 10) числу объектов исследования;
• 11) месту проведения;
• 12) качеству исследования.

Обе классификации являются обоснованными и методологически верными, однако не исчерпывающими.

Также правовые экспертизы можно классифицировать по юридическим последствиям, которые наступают в результате проведения таких экспертиз. По этому основанию можно выделить официальную и неофициальную экспертизы.

Особенность официальной экспертизы заключается в том, что она осуществляется компетентными в этой области государственными или уполномоченными на то общественными организациями. Официальное экспертное заключение имеет обязательный характер. Исключение составляет экспертное заключение, представленное экспертом при производстве дознания, предварительного или судебного следствия, так как заключение эксперта является одним из источников получения доказательств и не обладает заранее установленной силой, преимуществом перед другими доказательствами.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями, которыми являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы.

Официальную экспертизу (по аналогии с толкованием законодательных актов) можно подразделить на следующие подвиды.

Аутентическая официальная экспертиза законодательства осуществляется тем же органом, который принимает нормативный правовой акт. Например, Государственная Дума РФ проводит экспертизу законопроектов, поступивших на рассмотрение, и в случае положительного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы законопроект поступает на обсуждение ответственного комитета Государственной Думы, а затем представляется на рассмотрение Государственной Думе. Правительство РФ проводит экспертизу приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, для чего в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти» в структуре федерального органа исполнительной власти создается юридическая служба. Указанное постановление определяет основные задачи юридической службы, которыми являются: правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти; осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства РФ, которое регулирует вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти; улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Легальная официальная экспертиза нормативного правового акта проводится официальными государственными органами, уполномоченными на ее проведение, но не являющимися субъектами его принятия. Например, таким органом является Министерство юстиции РФ, проводящее экспертизу нормативных правовых актов на их соответствие другим законодательным актам.

Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юри- стов, отдельными гражданами. Данные ими заключения не имеют обязательного характера и не влекут каких бы то ни было юридических последствий.

Неофициальная правовая экспертиза подразделяется на общественную и научную.

Одним из законов, содержащих положения об общественной экспертизе, является Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Идея создания Общественной палаты РФ после того, как в 2004 г. Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации сказал о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.

Основа создания Общественной палаты РФ построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Общественная палата - это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечены шесть задач Общественной палаты РФ, среди них проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

В п. 3 ч. 3 ст. 16 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено право Общественной палаты РФ на общественную экспертизу проектов:

• - законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• - федеральных конституционных законов и федеральных законов;
• - нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
• - законов субъектов РФ;
• - нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;
• - правовых актов органов местного самоуправления.

Основаниями для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:

• - решение совета Общественной палаты РФ;
• - обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Из положений ст. 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» следует, что общественная экспертиза - это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой РФ по решению совета Общественной палаты РФ, либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом .

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, заключения Общественной палаты РФ по данным объектам общественной экспертизы обладают признаком официальности, так как подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

В ч. 4 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты РФ.

По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» имеют рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» о том, что решения Общественной палаты РФ, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, имеют рекомендательный характер.

Научная экспертиза также является неофициальной, но весьма значимой и необходимой в законотворческой работе.

На современном этапе научная экспертиза законопроектов в процессе их рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации не имеет четко определенного императивного статуса, что не может не отразиться на качестве законотворческого процесса. Так, в ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым «по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы».

В ст. 105 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, установлено, что комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, «может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации».

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской академии наук» Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности, но в то же время не является обязательным субъектом научной экспертизы.

В настоящее время основную роль при проведении научных экспертиз федеральных законопроектов играет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Также в последнее время создан целый ряд юридических экспертных советов и центров, оказывающих содействие в разработке законопроектов и их экспертизе. Например, в 1999 г. был сформирован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; в 2001 г. - Научно-консультативный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ, преобразованный затем в Научно-экспертный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ; в 2008 г. - Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.

На наш взгляд, проведение научных экспертиз законопроектов должно стать обязательным, так как научное исследование текста законопроекта, выработка на его основе комплекса концептуальных рекомендаций значительно повысят эффективность законотворческого процесса.

По объему исследования экспертизы подразделяются на основные и дополнительные.

Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс проблем, требующих экспертного изучения.

Дополнительными экспертизами решаются задачи, не вошедшие в сферу основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие выводы, ею сделанные.

По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть комиссионными (выполняются группой экспертов) и единоличными (проводятся одним экспертом).

Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные - проводимые экспертами одной специальности (например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые- юристы) и многопредметные (комплексные) - выполняемые экспертами разных специальностей в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знаний или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания. На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической областей, науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства, целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.

В гражданском процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» судебная экспертиза - «это процессуальное действие, заключающееся в исследовании экспертом (обладателем специальных познаний) по поручению следователя (суда) вещественных доказательств, иных материальных объектов и материалов в целях установления фактических данных и обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения уголовного или гражданского дела».

Таким образом, несмотря на то что судебная экспертиза также классифицируется как правовая, имея сходные черты (использование специальных знаний при исследовании объекта экспертизы, привлечение эксперта) с непосредственно правовой, имеет ряд отличий. Во-первых, объектом судебной экспертизы являются вещественные доказательства, объект же правовой экспертизы - нормативный правовой акт. Во-вторых, целью судебной экспертизы является установление фактов и обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, а целью правовой экспертизы - выявление недостатков, коллизий, противоречий в текстах нормативных правовых актов. В-третьих, судебная экспертиза используется в уголовном, гражданском, административном процессе, а сфера применения правовой экспертизы - правотворческая деятельность органов государственной власти .

Указанная классификация экспертиз, проводимых в Российской Федерации, не является исчерпывающей. Приказ Министерства юстиции РФ от 14 мая 2003 г. № 114 «Об утверждении Перечня родов (видов) экспертиз, выполняемых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, и

Перечня экспертных специальностей, по которым предоставляется право самостоятельного производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации», к примеру, приводит полный перечень родов (видов) экспертиз, проводимых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ: автороведческая, почвоведческая, биологическая, автотехническая, экспертиза электробытовой техники и др.

В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы - мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе исследование нормативного акта в целях установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям искомой отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании .

Формирование и реализация данного вида экспертизы проводится не только на федеральном, но и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае действует первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, опыт деятельности которого был использован при создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации. Более подробно речь о мониторинговой экспертизе пойдет ниже.

В зависимости от поставленных перед экспертом целей и задач выделяют следующие виды экспертиз:

• 1) юридическая - установление соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
• 2) правовая - выявление соответствия принимаемого или действующего нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям;
• 3) нормативно-техническая - установление соответствия факта основополагающим принципам законодательной техники;
• 4) герменевтическая - правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний;
• 5) лингвистическая - выявление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов;
• 6) гендерная - установление соблюдения принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствия дискриминации по признаку пола.

Отдельно можно выделить финансовую и экологическую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.

Финансовая экспертиза - проводится Счетной палатой РФ. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» данная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета. Также она проводит оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет экспертизу проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета. Кроме того, согласно указанному Закону она наделена и иными экспертными полномочиями, включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом.

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления.

Особым видом экспертизы является антикоррупционная экспертиза, о которой речь пойдет в гл. 3 настоящего пособия.

Таким образом, правовая экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах юридической деятельности человека: в судопроизводстве, правоприменительной практике, законотворчестве. Правовая экспертиза законодательства представляет собой применение специальных знаний в правотворческом процессе с привлечением носителей специальных знаний в области юриспруденции, экономики, образования, являясь незаменимой для повышения качества и эффективности применения правовых норм.

Вопросы для самоконтроля

• 1. По каким критериям можно проводить классификацию экспертизы?
• 2. Какие виды правовых экспертиз существуют?
• 3. Какие выделяются подвиды официальной и неофициальной экспертизы?
• 4. В чем особенности неофициальной правовой экспертизы?
• 5. Что такое научная экспертиза и кем она проводится?

• См.: Разуваев Л. А. Указ. соч.
• См.: Борисов Л. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации». Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
• См.: Российская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. М., 1996. С. 34.
• См.: Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 105-125.

Правовая экспертиза нормативно правовых актов требуется для установления соответствия документов положениям Конституции РФ, нормами международного права, Закону «О противодействии коррупции» и пр. Основная цель правовойэкспертизы заключается в исследовании возможности дальнейшего принятия разрабатываемого документа. Если обнаружены нарушения в ходеэкспертизы нормативных правовых актов, документы не подлежат дальнейшему рассмотрению, пока в них не будут устранены все нормотворческие ошибки.

Как проводится исследование

Правовая экспертиза в отношении нормативно правовых актов представляет собой ряд процедур:

1. Обозначение цели исследования. Определяются вопросы, на которые эксперт должен дать ответ. При этом важно учитывать очерёдность поставленных вопросов и их юридическийвес.
2. Анализ документа на правомерность. Этот этап является одним из наиболее важных в экспертизе, ведь при расхождении пунктов документа с действующими федеральными законами он будет аннулирован.
3. Формирование заключения. По взаимному согласию с заказчиком, заключение может выдаваться юристом в устной форме (в качестве рекомендаций, необходимых для правильного составления документа). При выдаче юристом заключения в письменной форме к нему необходимо приложить копии нормативных актов, задействованных при проведениианализа.

Для чего нужно выполнение исследования

Цель проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов заключается в установлении легитимности юридического документа в случае его оспаривания. К таким документам относятся проектыприказов, договоров, уставов и пр. При этом экспертная оценка должна решить следующие задачи:

• подтвердить и дать обоснование найденным в нормативно правовом акте нарушениям и противоречиям;
• проверить на соответствие нормам законодательства пункты договора, затрагивающие вопроса порядка предоставления услуг, расчётов, ответственности сторон;
• детализировать или расшифровать отдельные положения нормативного правовогоакта.

Как показывает практика, подавляющая часть выявленных в результате экспертизы нарушений возникает по причине недостаточной компетенции либо халатного отношения к должностным обязанностям лицами, ответственными за работу с актами. Но также встречаются и преднамеренные нарушения, несущие в себе коррумпированную составляющую.

Когда может потребоваться экспертиза

Требовать проведения юридическойэкспертизы документов может любой сотрудник организации, если имеется чёткое обоснование, что один применяемый нормативныйакт или несколько таких документов идут вразрез с действующими законами. Это могут быть приказы руководства, трудовые договоры и пр.

1. Проведениеэкспертизы также назначается в случае, если изданный местной или региональной администрацией приказ идёт вразрез с федеральным законодательством или нарушает установленные Конституцией гражданские свободы.
2. Юридическаяэкспертиза назначается с целью проверки положений соглашения в случае заключения сторонами долгосрочного либо дорогостоящего соглашения. Обращение за экспертизойобъясняется минимизацией рисков, связанных с неверными трактовками сторонами отдельных положений договора.
3. Необходимость исследования контрактов обусловлена требованием соотношения прописанных в них пунктов не только с законами, но и с общепринятыми нормами морали и нравственности.
4. Правовымиисследованиями нормативных актов также интересуются при судебном рассмотрении дел. В этом случае рассматривается степень выполнения сторонами условий договора, несоответствие выполняемых ими действий положениям, указанным в подписанном документе. Как правило, подобная практика применяется, если одна из сторон высказывает несогласие с качеством и объёмом предоставленных услуг.

Экспертиза проектов также требуется при создании региональных либо муниципальных актов. В этом случае должна быть инициирована проверка, показывающая, соответствуют ли составляемые нормативные актыфедеральному законодательству, Конституции РФ, не противоречат ли положениям закона о противодействии коррупционной деятельности. Если во время экспертизы нормативных правовых актов будут выявлены пункты, идущие вразрез с Конституцией РФ, федеральным и местным законодательством либо будет обнаружена коррупционная составляющая, экспертное заключение по этим проектамдолжно быть направлено в орган местной власти, а копия - в региональный отдел прокуратуры РФ. Сотрудники юридического центра проведут любые правовыеисследования нормативных правовых актов, укажут на найденные несоответствия с нормативнымидокументами и подготовят персональные рекомендации относительно редактирования документа.

Правовая экспертиза нормативных правовых актов призвана установить соответствие документов с правилами, определенными действующим законодательством. Независимо от области действия, принципы остаются неизменными.

Принципы

Проведение правовой экспертизы нормативных актов основывается на таких принципах:

• Независимость субъектов экспертной деятельности, а также лиц, причастных к разработке документов.
• Всеобщность - проверке должны подвергаться все документы.
• Профессионализм - эксперты должны обладать определенными компетенциями и соответствующей квалификацией.
• Обязательность - субъекты нормотворчества должны корректировать свою деятельность в соответствии с результатами проверки.
• Ответственность - эксперты лично отвечают за итоги экспертизы и пропущенные нарушения.

Порядок осуществления

Порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов унифицирован и закреплен на законодательном уровне. Для начала собирают пакет необходимых документов, которые могут быть поданы как в бумажном, так и в электронном виде.

Следующим этапом является выработка и формулировка цели проверки. От того, насколько ответственным будет подход к данному моменту, зависит качество и полнота итогового отчета.

Правовая экспертиза нормативных правовых актов возложена на квалифицированных специалистов, которые наделены соответствующими полномочиями. Важно, чтобы лица, осуществляющие проверку, хорошо ориентировались в данной конкретной сфере.

Перечень документов

Правовая экспертиза нормативно-правовых актов требует предоставления в контрольные органы ряда дополнительных документов. К ним относятся:

• сопроводительное письмо с указанием имени и контактных данных ответственного лица;
• 2 нотариально заверенные копии акта, подлежащего проверке;
• сведения юридической службы субъекта о внутреннем согласовании документа;
• пояснительная записка, в которой изложены основания для принятия разработанного документа;
• нотариально заверенная копия результатов внутренней проверки документа юридической службой организации;
• сведения о действующих законах в сфере, к которой относится вновь разработанный документ;
• в случае внесения изменений в существующий документ, должна быть представлена заверенная копия сравнительного анализа старой и новой версий;
• подтверждение согласования нового документа с заинтересованными сторонами;
• для регуляторных актов требуется оригинал и 2 копии решения о согласовании документа с органом исполнительной власти;
• нотариально заверенные копии документов, которые подтверждают правомочность действий органа, разработавшего документ.

Цель

Правовая экспертиза нормативно-правовых актов целесообразна в ситуациях, когда существуют некоторые сомнения относительно легитимности тех или иных документов. При этом юрист организации самостоятельно готовит акты, доверенности, приложения и прочие документы, которые имеют отношение к проверке. Цель экспертизы нормативно-правовых актов выражается в следующих пунктах:

• поиск и обоснование нарушений законодательства;
• детализация конкретных положений документа;
• выявление непреднамеренных нарушений, которые вызваны недостаточной компетентностью лиц, работавших над составлением акта;
• анализ документа на соблюдение основных человеческих прав;
• проверка положений договора с целью уточнения прав и обязанностей сторон.

Методика

Методика правовой экспертизы нормативных правовых актов включает в себя следующие основные пункты:

• Определение предмета. В обязанности заказчика входит разработка перечня вопросов, ответы на которые будут прописаны в заключении эксперта. Для того чтобы данный список был наиболее точным, специалиста уже на этом этапе привлекают к работе над документом.
• Анализ правомерности содержания документа, а также соответствия его формы установленным стандартам. Если в оформлении или содержании документа допущены какие-либо ошибки и неточности, он признается недействительным.
• Анализ каждого отдельного положения с целью выявления соответствия законодательству. В случае обнаружения противоречий документ может быть аннулирован. При этом исполнитель может в одностороннем порядке отказаться от своих обязательств без каких-либо правовых последствий.
• Если все условия по предыдущим пунктам выполнены, специалист приступает к ответу на вопросы, которые были поставлены заказчиком на начальном этапе. Таким образом, будет проведена работа по выявлению возможных ошибок или противоречий текущему законодательству.
• Экспертное заключение может быть сформировано как в письменной, так и в устной форме. В нем специалист дает рекомендации по исправлению конкретных пунктов документа. Если вывод оформлен в письменном виде, эксперт обязан приложить к нему копии документов, на которых основаны итоги проверки.

Критерии оценки

Правовая экспертиза нормативно-правовых актов подразумевает соответствие ряду критериев. Основными считаются следующие:

• соответствие конституционным нормам;
• соответствие государственным законам и актам высшей юридической силы, которые действуют в конкретной отрасли;
• соответствие международным договоренностям;
• наличие факторов, способствующих коррупционным явлениям;
• соблюдение технологии составления;
• обоснованность выбора формы документа;
• правильность применения основных терминов.

Виды экспертизы

Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов может соответствовать следующим видам:

• Правовая - проводится органами юстиции на государственном и на региональном уровнях. Выявляет правильность трактовки норм закона, а также использования правовых категорий и терминов.
• Научная - осуществляется соответствующими институтами или учебными заведениями.
• Экологическая - устанавливает связь реализации проекта с изменением состояния окружающей среды. Также пункты документа проверяются на соответствие техническим нормам.
• Антикоррупционная - направлена на выявление в нормативно-правовом акте недоработок или лишних пунктов, приводящих к возникновению коррупционных явлений.
• Рисковая - подразумевает оценку последствий принятия к исполнению рассматриваемого документа.

Антикоррупционная экспертиза

Каждый документ должен быть проверен на наличие коррупциногенных факторов. Это способствует открытому и прозрачному ведению деятельности в дальнейшем. Так, антикоррупционная экспертиза подразумевает выявление следующих моментов:

• размытое определение прав, полномочий и рамок ответственности органов и уполномоченных лиц, что может создать почву для конфликта интересов или превышения злоупотребления должностными обязанностями;
• дополнительные препятствия и трудности для получателей услуг, что препятствуют реализации интересов и прав, а значит, создают предпосылки для коррупционных действий;
• нечеткое описание административных процедур или же полное их отсутствие;
• отсутствие конкурсных процедур или противоречивые моменты в организации их проведения.

Признаки несоответствия нормам законодательства

Юридическая экспертиза нормативно-правовых актов направлена на выявление несоответствия новых документов нормам действующего законодательства. Признаки нарушений следующие:

• отсутствие правовых оснований для разработки и принятия нового нормативно-правового документа;
• попытка ввести новый документ, который по содержанию дублирует ранее отмененный;
• неправильный выбор законодательной базы для разработки нормативного документа;
• разработка и принятие документа лицом или органом, в чью компетенцию это не входит (либо же с превышением полномочий);
• принятие правового акта с нарушением установленного порядка.

Законодательная база

Экспертиза нормативно-правовых актов РФ проводится на основе таких законов:

• ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Несмотря на то, что данный документ служит основой для проведения проверки, в нем не обозначены требования к исполнителям, а также степень их ответственности.
• ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Обозначает возможность заказа и проведения экспертизы вновь разработанных нормативных документов или дополнений к ним. Тем не менее, закон не определяет ни самого понятия данной процедуры, ни порядка ее проведения.
• ФЗ "Об экологической экспертизе". Предусматривает проверку на соответствие экологическим нормам. Особое внимание уделяется соответствию установленным техническим регламентам, а также возможности нанесения ущерба окружающей среде.
• ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Содержит существенные сведения по проведению финансовой экспертизы проекта нового документа. Особое внимание уделяется пунктам, касающимся расходов, которые покрываются путем государственного финансирования.
• ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Содержит существенные сведения для проверки проектов административного значения.
• ФЗ "Об экспертизе и экспертной деятельности в Российской Федерации". Содержит общие положения и правила проведения проверки документов.

Правовая экспертиза нормативных правовых актов: пример

Не всегда теоретическое описание сразу раскрывает реальную сущность того или иного явления. А особенно, если речь идет о таком сложном процессе, как правовая экспертиза нормативных правовых актов. Пример может быть приведен в виде следующих конкретных ситуаций:

• Во время судебного разбирательства по исполнению или неисполнению договорных обязательств могут возникнуть спорные моменты. Таким образом, может быть принято решение о назначении соответствующей экспертизы.
• В процессе договорных отношений нередко возникает необходимость включения в соглашение дополнительных пунктов, условий и приложений. Перед этим специалистом должно быть установлено, что они не противоречат первоначальному акту.
• При составлении сделки на покупку недвижимости стороны не всегда уверены в своей материальной выгоде. Кроме того, подобные операции всегда сопровождаются существенными рисками. Чтобы минимизировать их, следует заказать у специалиста соответствующую проверку на определение правомерности пунктов договора.
• Огромное количество споров вызывает правомерность и законность пунктов кредитного договора. Особенно в том случае, когда речь идет о крупных суммах. В данном случае нужна не только юридическая, но также и экономическая проверка, которая поможет определить, правомерен ли механизм начисления процентов.
• На данный момент все большее распространение получает такой документ, как брачный договор. Чтобы интересы всех сторон были соблюдены, данное соглашение должно пройти проверку на соответствие Семейному Кодексу и прочим актам, регулирующим данную сферу.

Направления совершенствования

Совершенствование экспертной деятельности может осуществляться по следующим направлениям:

• Принятие закона об экспертизе, в котором будут четко обозначены понятия, принципы, цели и прочие существенные моменты.
• Выведение экспертизы из ведения государственных органов и передача полномочий независимым специалистам.
• Объединение известных видов экспертизы в единую процедуру.
• Административная ответственность эксперта за преднамеренное ложное заключение.

Заключение

Правовая экспертиза нормативно-правовых актов - это необходимая процедура. Она подразумевает установление соответствия документа законодательным нормам. Независимо от отрасли, во время проверки действуют унифицированные принципы. Несмотря на распространенность практики и накопленный опыт, данная сфера деятельности требует дальнейшего усовершенствования.

В целях совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам приказываю:

5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (далее - Указ № 1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 (далее - Положение).

Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление)

6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц .

II. Проведение правовой экспертизы

8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер .

Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.

При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о внесении изменений.

Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него изменения, правовая экспертиза правового акта проводится с учетом всех внесенных в него изменений.

Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.

9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия правового акта.

10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа № 1486, пунктом 7 Положения, и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.

принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;

есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;

по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;

при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;

13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 15; № 52 (часть 1), ст. 5597; 2006, № 27, ст. 2881; 2007, № 1 (часть 1), ст. 14; № 49, ст. 6071; 2009, № 19, ст. 2283; 2010, № 6, ст. 566; № 32, ст. 4298; 2011, № 23, ст. 3263).

14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее :

а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 19, ст. 2716, № 30 (часть 1), ст. 4590);

в) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823; 2011, № 1, ст. 14) и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3824; 1999, № 28, ст. 3487; 2011, № 30 (часть 1), ст. 4593);

г) законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1 (часть 1), ст. 1; 2011, № 30 (часть 1), ст. 4601).

15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» («Российская газета», 2005, № 248). Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части».

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.

16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.

Например, Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 184.2) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма принятия;

наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);

название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

дата (срок) вступления в силу.

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов .

18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных.

Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.

19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:

ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:

по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

нарушающих принцип разделения властей;

по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;

наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства.

20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;

неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;

принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;

запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;

разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;

изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;

иные признаки.

21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства.

В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.

22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.

Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.

23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.

III. Подготовка экспертного заключения по результатам проведения правовой экспертизы

24. По результатам проведения правовой экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение, в котором рекомендуется отражать следующие сведения:

реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание), которого послужило поводом проведения экспертизы);

повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в Методических рекомендаций);

предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники.

25. При составлении экспертного заключения о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству вывод следует аргументировать. Если в правовой акт внесены изменения, направленные на устранение выявленных нарушений, это также рекомендуется отражать в экспертном заключении.

26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.

положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;

нарушенные положения Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.

Например: «Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно пункту 20 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 33, ст. 1318; Собрание законодательства Российской Федерации 2004, № 35, ст. 3607; 2007, № 1, (часть 1), ст. 21; 2009, № 52, (часть 1), ст. 4590) установление порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.

Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.».

Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: «пункт * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального закона *».

Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким конкретно из них противоречит норма правового акта.

Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.

27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу согласно к Методическим рекомендациям и подписывается начальником территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.

Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы Департаментом оформляется по образцу согласно к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с требованиями Регламента Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России 27 января 2010 г. № 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010 г., регистрационный № 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России от 5 сентября 2011 № 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011 г., регистрационный № 21771).

28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным органам и должностным лицам.

IV. Организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством

29. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт. При этом подготовка сопроводительного письма не требуется.

В случае если орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, не предпринимает мер по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, копия экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству направляется в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования .

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также, если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

30. При несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для проведения правовой экспертизы в Департамент или главное управление.

К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т.д.

31. В случае согласия с выводами экспертного заключения территориального органа Департамент (главное управление) в пределах компетенции принимает меры по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, а в случае несогласия - готовит соответствующее экспертное заключение, которое направляет в территориальный орган.

Следует учитывать, что экспертное заключение Департамента, в котором пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, является основанием для отзыва экспертного заключения территориального органа и проведения повторной правовой экспертизы с учетом позиции Министерства юстиции Российской Федерации.

Необходимо иметь в виду, что если в экспертном заключении главного управления пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, территориальный орган при согласии с выводами экспертного заключения главного управления отзывает свое экспертное заключение и проводит повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами экспертного заключения главного управления направляет правовой акт для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации, которое принимает окончательное решение о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если в результате проведения правовой экспертизы Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.

*(1) Подпункт 33 пункта 6 Положения о Департаменте законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения, утвержденного приказом Минюста России от 04.03.2010 № 51.

*(2) Подпункт 21 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 17 пункта 6 Положения об Управлении.

*(3) Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации».

*(4) Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» («Российская газета», № 276, 2007).

*(5) Правовая оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта проводится при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) акта.

*(6) Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

*(7) Пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

*(8) Письмо Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 № вн2-18/490.

*(9) Подпункт 83 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 78 пункта 6 Положения об Управлении.

______________________________

* указывается в случае выявления норм, не соответствующих Конституции

Российской Федерации или федеральному законодательству.

Вариант 2:

Просим рассмотреть вопрос о принятии необходимых мер в целях

приведения ______________________________________________________________

(реквизиты нормативного правового акта субъекта Российской Федерации)

в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным

законодательством.

О принятых мерах просьба проинформировать Министерство юстиции

_____________________________ _________________ _______________________

(наименование должности) (подпись) (инициалы, фамилия)

______________________________

* указывается в случае направления экспертного заключения в

территориальный орган Минюста России.

** указывается в случае направления экспертного заключения в орган

прокуратуры и орган, принявший акт.

Обзор документа

Экспертизе подлежат нормативные правовые акты. Это не касается отмененных и признанных утратившими силу, а также тех, срок действия которых истек.

Если одним актом корректируется другой, желательно составлять экспертное заключение на измененный акт. Сами поправки могут быть подвергнуты экспертизе, если они содержат новые нормы.

При проведении экспертизы актов, признающих утратившими силу другие акты, а также приостанавливающих или продлевающих их действие, следует оценивать следующие моменты. Во-первых, имеет ли орган, принявший акт, соответствующие полномочия. Во-вторых, не возникнет ли пробелов в правовом регулировании, если акт отменят, приостановят или продлят его действие.

Перечислены случаи, когда экспертиза может проводиться повторно. Например, если принят федеральный закон (федеральный подзаконный акт) по вопросу, регулируемому проверяемым актом.

При проведении экспертизы проверяется, соответствуют ли форма акта, его цели, задачи, нормы, предмет правового регулирования, компетенция органа, принявшего акт, порядок принятия, обнародования (опубликования) Конституции и федеральным законам. Кроме того, оценивается юридическая техника (в частности, реквизиты акта). Рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере.

Установлено, как анализируется каждый из названных компонентов.

Регламентировано, как готовится экспертное заключение. Определены требования, которым оно должно соответствовать. В частности, сделанный вывод должен быть аргументирован. Утверждена форма заключения.

Определено, как акты приводятся в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Правовая экспертиза проводится Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения и территориальными органами.