Какой контроль осуществляется в виде предпринимательской деятельности. Виды государственного контроля предпринимательской деятельности

Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием.
Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры- *(источник № 181). Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.
Не реализовано в законах положение ст. 32 Конституции Российской Федерации о том, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право может быть реализовано применительно к управлению государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, специальному праву управления открытыми акционерными обществами (золотая акция), а также в советах директоров и других коллегиальных органах управления коммерческих организаций.
В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"- *(источник № 182) под последним понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В Законе изложены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности ими являются открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к товарам (работам, услугам); соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля; проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взыскиваемых с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю; презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя и т.д.
Упомянутым Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю. Это мероприятие может осуществляться только на основании распоряжения (приказа) органов государственного контроля и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении данного мероприятия по контролю. В распоряжении о проведении контрольного мероприятия обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. При этом следует полагать, что под каждым государственным органом понимается структура одной и той же системы. Внеплановые мероприятия по контролю могут быть проведены только на основании обращений конкретных лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, и в других случаях, указанных в ст. 5 анализируемого Закона. Внеплановые проверки могут иметь строго тематический характер.
Порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении саморегулируемой организации (СРО) устанавливается приказом органа государственного контроля по обращению саморегулируемой организации, который должен содержать сведения, подтверждающие членство в саморегулируемой организации и солидарное несение субсидиарной ответственности ее членов, если это предусмотрено в уставе саморегулируемой организации. В данном Законе под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей целью облегчение добросовестности ведения предпринимательской деятельности членами СРО.
В случае выявления нарушений обязательных требований членами СРО должностные лица органа государственного контроля обязаны сообщить при проведении плановых мероприятий по контролю СРО о выявленных нарушениях- *(источник № 183). При проведении мероприятий по контролю должностные лица государственного контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящиеся к их компетенции, и осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Контролеры также не вправе требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.
По результатам контрольного мероприятия должностным лицом, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, в котором обязательно указываются сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений, а также сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или индивидуального предпринимателя или их представителям под роспись либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета по контролю, в котором должностное лицо органа государственного контроля делает соответствующую запись о проведенном мероприятии по контролю.
Важным результатом в правовой деятельности органов государственного контроля является то, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны устранить нарушения, которые могут привести или привели к причинению вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Рекомендации органов государственного контроля носят, как правило, рекомендательный характер.
Эти меры органа государственного контроля неразрывно связаны с осуществлением соответствующей предпринимательской деятельности. Не случайно, что ст. 11 упомянутого Закона устанавливает права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля перед предпринимателями при проведении мероприятий по контролю. В частности, органы государственного контроля вправе посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Значит, отношения органов государственного контроля и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей имеют характер предпринимательских правоотношений. При совершении противоправных действий (бездействия) органы государственного контроля и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении этих мероприятий.
Должностные лица и (или) представители юридического лица, индивидуальные предприниматели при проведении мероприятий по контролю имеют право:
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю и давать объяснения;
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах при ознакомлении с ними о своем согласии или несогласии, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля.
Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля при проведении государственного контроля, признанных неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
В соответствии с учредительными документами некоммерческие организации незавᴎϲимо от организационно-правовых форм имеют право осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Эти организации вправе обращаться в суд за защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)")- *(источник № 184). Представляется, что необходимо значительно расширить сферу действия анализируемого Закона. В нем идет речь о защите прав предпринимателей. Вряд ли надо было из его сферы действия исключить проведение налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Этот же Закон предусматривает принципы, общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю, обязанности должностных лиц органов государственного контроля и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые практически в полном объеме могут быть и должны быть применены ко всем видам проверки, за редкими исключениями (например, проверка оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и ряд других). Особенности проверки лицензирования или налоговой проверки и т.д. даются в соответствующих кодексах и федеральных законах. Выбранный законодателем путь (ст. 3 Закона) в значительной степени ослабил защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.

4.5.2. Типы государственного контроля

Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на предпринимательскую деятельность находит и теоретическое обоснование, поскольку во всех ветвях государственной власти он получает организационно-правовое оформление в виде специальных органов.
В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"- *(источник № 185) предусматривается, что она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Счетная палата обладает организационной и функциональной незавᴎϲимостью, организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета страны и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Она также определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые организации и другие финансово-кредитные организации, их союзы, ассоциации и другие объединения вне завᴎϲимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют определенные федеральным законодательством или федеральными органами исполнительной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Правовыми формами воздействия Счетной палаты на нарушителей в использовании государственных средств в предпринимательской деятельности являются представления и предписания.
Федеральный закон о федеральном бюджете, принимаемый ежегодно Федеральным Собранием Российской Федерации, содержит в себе важнейшие элементы, которые, являясь прежде всего бюджетными обязательствами государства, имеют хозяйственно-правовую направленность. К ним относятся перечень федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре, намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики, куда кроме государственных унитарных предприятий включаются хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (доли) принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации. Эти документы в процессе исполнения федерального бюджета трансформируются в обязательства, где сторонами выступают государственные органы и коммерческие (некоммерческие) организации. В федеральном бюджете закладывается также государственный материальный резерв, который предназначен для ликвидации стихийных событий, для государственной поддержки коммерческих организаций, в том числе и частных, что является важным средством регулирующего воздействия на рынок товаров, работ и услуг.
Таким образом, закон о федеральном бюджете, являясь важнейшим правовым средством государственного воздействия на рынок на макроэкономическом уровне, служит источником хозяйственного (предпринимательского) права. На его основе приходит в движение вся система субъектов хозяйствования, поскольку регулирующее и контролирующее воздействие государства на экономику осуществляется прежде всего через разработку, принятие и исполнение федерального закона о федеральном бюджете. Так, распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций (ст. 159 БК РФ).
Кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из новых системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"- *(источник № 186) среди них выделены федеральные службы наряду с федеральными министерствами и федеральными агентствами. В Указе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Функции федеральных служб включают также выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"- *(источник № 187) федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов. Значит, принимать нормативные правовые акты вправе Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статᴎϲтики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральные службы есть в системе федеральных министерств, а есть непосредственно подчиняющиеся Президенту РФ или Правительству РФ. В системе хозяйственно-экономических министерств, как правило, находятся федеральные агентства. Так, в Министерстве промышленности и энергетики РФ четыре федеральных агентства, в Министерстве транспорта пять федеральных агентств и одна Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, в Министерстве сельского хозяйства два федеральных агентства и одна служба, в Министерстве экономического развития три федеральных агентства и одна Федеральная таможенная служба, руководство которой целесообразно было отнести к ведению Правительства РФ.
Федеральная служба по тарифам согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332- *(источник № 188), осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий.
Прежде всего, Федеральная служба по тарифам самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), с установлением методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов).
Федеральная служба по тарифам имеет право принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или прекращении регулирования, о применении методов регулирования в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов), направлять физическим и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания, принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него и другие права, предусмотренные п. 6 указанного выше Положения, по вопросам, относящимся к своей компетенции. Федеральная служба по тарифам вправе издавать индивидуальные акты, обязательные для исполнения предпринимателями. Как видно из названных прав этого федерального органа исполнительной власти, предпринимательская деятельность вводится в определенные рамки, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п.
Таким образом, государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты. Прежде всего, он предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении. Государственный контроль является разновидностью исполнительной власти, на работников органов государственного контроля в полной мере распространяются нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"- *(источник № 189). В частности, должностным лицам федеральных службы иных государственных органов запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов). В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Гражданин после увольнения из органа государственного контроля не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Все виды государственного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности представляют собой правовой документ, акт, т.е. облеченное в установленную форму действие органа государственного контроля либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. Эти документы имеют свое наименование (представление, предписание, лицензия, реестр, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы, установленной законодательством, государственного воздействия не существует. Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое состояние хозяйствующего субъекта, на основе которого только и может осуществляться его последующая предпринимательская деятельность.

4.5.3. Макроконтроль состояния рынка товаров, работ и услуг

Выяснение конкретных направлений деятельности Российского государства по правовому обеспечению его контрольных полномочий в области предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности требует определения хозяйственно-правового характера прав и обязанностей органов государственного контроля и субъектов предпринимательской деятельности. В связи с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" работа по определению компетенции последних в области контроля за законностью предпринимательской деятельности значительно упростилась, поскольку четко определены контрольные полномочия об отношении объектов, однако ими не всегда являются предпринимательские отношения. Поэтому приходится находить иные критерии. Норма п. 3 ст. 2 ГК РФ о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Подобная "каучуковая" норма, которыми изобилует ГК РФ, затрудняет применение контрольных полномочий к субъектам предпринимательства, поскольку гражданским законодательством регулируются только предпринимательские отношения, основанные на равенстве и автономии воли их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Анализ же законодательства показывает, что в законах, изданных в развитие или в соответствии с ГК РФ, в единстве, в комплексе решаются вопросы взаимоотношений как между самими предпринимателями, так и между ними и организациями государственного контроля. Федеральная антимонопольная служба осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих или некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках, приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или в пользование основных производственных средств и нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности (п. 5.3.3.1 и 5.3.3.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331)- *(источник № 190). Разве в этих случаях не складываются предпринимательские отношения контрольного типа между федеральным органом исполнительной власти и индивидуальным предпринимателем (коммерческой организацией), без реализации которого нет движения (возникновение, развитие и прекращение) деятельности самих предпринимателей. Приведенные и подобные им нормы никак нельзя отнести к обычным административно-правовым отношениям, так как их содержанием является не управление, а регулирование предпринимательской деятельности. Как в административном праве имеются отношения, построенные на основе координации субъектов, так и в предпринимательском (хозяйственном) праве есть отношения между органами государственной власти и предпринимателями, которые не основаны на власти и подчинении. Не случайно, что защита нарушенных и оспариваемых прав в этих случаях может осуществляться только арбитражным судом, а не в административном порядке. Естественно, что в сферу предпринимательских отношений с участием органов государственной власти и местного самоуправления не могут включаться чисто административные отношения (например, по контролю за пожарной безопасностью или санитарно-эпидемиологическим благополучием населения).
Вопрос об идентификации предпринимательских отношений в сфере контроля за правомерностью их осуществления имеет важное теоретическое и практическое значение. Это и определение предмета и сферы действия предпринимательского права и законодательства, это и определение отраслевой принадлежности прав и обязанностей предпринимателей, это и защита их прав в суде от неправомерных действий органов публичного контроля. Неопределенность правового статуса предпринимателя в законе (и прежде всего вследствие отсутствия Предпринимательского кодекса как кодифицированного акта) приводит на практике к тому, что за одно и то же правонарушение он несет и имущественную, и административно-правовую ответственность, притом как организация, так и должностное лицо, а иногда еще и уголовную ответственность.
Контроль государства за состоянием и развитием рынка основывается на правовом регулировании воздействия на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определении оснований и пределов публичного вмешательства в нее. В последние годы приняты федеральные законы и иные правовые акты, значительно усиливающие роль государства в установлении и развитии рынка, и прежде всего его инфраструктуры. Реформирование железнодорожного транспорта и электроэнергетики в значительной степени переводит эти важнейшие отрасли экономики России из состояния естественного монополизма в состояние конкурентного рынка, при этом роль и значение регулирования отношений перевозчиков, владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта в лице ОАО "Российские железные дороги" и федеральных органов исполнительной власти значительно возрастает. Отношения, которые раньше носили внутрᴎϲистемный технологический характер, ныне становятся договорными, где одной из сторон выступает государственный орган- *(источник № 191).
С учетом конституционного устройства Российского государства и функционирования частной, государственной и муниципальной форм собственности можно выделить общее государственное воздействие на предпринимательскую деятельность, осуществляемое незавᴎϲимо от формы собственности, и особенное (особое), когда государство выступает как собственник своего имущества. Соответственно различаются виды государственного контроля - общий и особенный (особый). Контроль за предпринимательской деятельностью в сфере муниципального хозяйства строится по той же схеме, что и государственный контроль, хотя и составляет самостоятельный блок публичного воздействия. Названные виды контроля более подробно рассматриваются в отдельных сферах предпринимательской деятельности.
За деятельностью государственного и муниципального унитарного предприятия орган, осуществляющий полномочия собственника, и другие уполномоченные органы ведут тотальный, всеобщий контроль. В ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" определены права собственника имущества унитарного предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 940 "О полномочиях органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества государственного унитарного предприятия" предусмотрено, что ряд полномочий будут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых они находятся, а остальные - Министерство имущественных отношений РФ (ныне Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом)- *(источник № 192). В частности, отраслевые органы определяют цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия, утверждают его бухгалтерскую отчетность и отчеты- *(источник № 193).

4.5.4. Внутрикорпоративный контроль

Как коммерческие, так и некоммерческие организации осуществляют внутренний контроль за своей деятельностью, прежде всего хозяйственно-финансовой. В хозяйственных товариществах это выражается в том, что полномочия на ведение дел товарищества, предоставленные одному или нескольким участникам, могут быть прекращены судом по требованию одного или нескольких других участников товарищества при наличии к тому серьезных оснований, в частности вследствие грубого нарушения уполномоченным лицом (лицами) своих обязанностей или обнаружившейся неспособности его к разумному ведению дел. На основании судебного решения в учредительный договор товарищества вносятся необходимые изменения (п. 2 ст. 72 ГК РФ). В федеральных законах о хозяйственных обществах и производственных кооперативах есть специальные главы и положения, касающиеся контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и других сторон работы этих частных коллективных предпринимателей, на чем остановимся ниже.
В Федеральном законе "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что некоммерческая организация ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 24), а размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны (п. 2 ст. 32).
Стандарты корпоративного поведения, неотъемлемой частью которых является корпоративный контроль, применимы к хозяйственным обществам всех видов, но в наибольшей степени они важны для акционерных обществ, как указывается в Кодексе корпоративного поведения (ККП) от 5 апреля 2002 г., рекомендованном распоряжением ФКЦБ от 4 апреля 2002 г. N 421/р. Хотя многие вопросы, связанные с осуществлением внутрикорпоративного контроля, основываются на этических нормах, ряд положений Федерального закона "Об акционерных обществах" представляет собой свод юридических правил по корпоративному контролю.
В главе XII Закона в качестве органа, осуществляющего контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерного общества, называется ревизионная комиссия. Компетенция ее по вопросам, не определенным законом, определяется уставом акционерного общества, а порядок ее деятельности - внутренним документом общества, утвержденным общим собранием акционеров. Члены ревизионной комиссии вправе затребовать от должностных лиц общества необходимые для годовой или внеплановой проверки финансовые и другие документы. Ревизионная комиссия общества вправе потребовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Аудиторская организация осуществляет проверку финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" на основании договора, заключаемого с акционерным обществом.
Корпоративные отношения внутри акционерного общества - связи взаимного контроля между обществом и акционерами. Они касаются различных сторон: обязанность общества по выплате дивидендов, согласование совершения крупных сделок с советом директоров или общим собранием акционеров, обжалование акционером в суд общего решения акционеров, выкуп акций обществом по требованию акционеров, ответственность членов совета директоров, единоличного исполнительного органа за убытки, причиненные обществу, и т.п. О корпоративных отношениях можно говорить только применительно к хозяйственным обществам, притом в отношениях между акционерами и самим обществом, т.е. внутрихозяйственные отношения как один из предметов предпринимательского права - более широкое понятие.
Широкое понимание корпоративных отношений, предложенное Н.В. Козловой, представляется ошибочным- *(источник № 194). По ее мнению, "специфика корпоративных отношений, существующих между юридическими лицами, его учредителями (участниками

Актуальность темы, исследования. Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в. становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции. Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она, как отмечает профессор Андреев В.К. органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции РФ принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием1.

Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности. По мнению профессора Мартемьянова B.C. контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой «установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры»2.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(далее Закон № 294-ФЗ) представляет собой базовый акт среди нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.

По итогам правоприменительной практики Федерального закона от 08 августа 2001 № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и был разработан новый Закон №294-ФЗ 2008 г. Анализ практики применения» Закона № 1Э4-ФЗ 2001 г. показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки

1 Российское предпринимательское право. Отв.ред. И.В.Ершова, Г.Д. Отнюкова.М.: Проспект, 2006. С.116.

2 Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. T.l. М.: БЕК, 1994. С.194. хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам1.

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, услуг).

7 июня 2010 года на кафедре Предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина состоялась научно-практическая конференция «Концепция совершенствования законодательства в сфере рыночной экономики» на которой выступали видные ученые. В своем докладе д.ю.н., проф. Дойников И.В. отмечал, что «после аварии на «Саяно-Шушенской» гидроэлектростанции летом 2009 года и на шахте «Распадской» в мае 2010 года стало окончательно очевидно несостоятельность еще недавно распространенных утверждений о

1 л том, что только частный собственник может быть эффективным» . Произошло «необоснованное снижение роли государства в определении задач

1 СПС «Консультант Плюс» (http://vvлv\v.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=PRJ;n=63211)

2 Дойников И.В. Доклад. Материалы научно-практической конференции от 07.06.2010 г. С. 4. социально-экономического развития страны»1.

Поскольку в современных, динамично развивающихся, рыночных отношениях участвует все больше хозяйствующих субъектов, важнейшим элементом государственного регулирования является государственный контроль.

Как система управления и организации жизни общества, государство всегда должно было регулировать и регламентировать государственное управление для обеспечения необходимых условий экономического и социального развития. Регламентируя различные сферы жизни общества, государство должно обеспечивать необходимые средства и ресурсы, требуемые для содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена. В связи с этим возникала потребность проверять, как исполняются законы, указы или распоряжения, в каком совершенствовании они нуждаются2.

Таким образом, взяв на себя управление делами общества, государство не могло обойтись без создания специальной системы проверки исполнения, контроля за соблюдением установленных правил, а также без оценки результатов деятельности, которые являются присущими для органов управления функциями. Функции управления присуще всем формам управленческой деятельности, независимо от ее направлений, структуры и системы управления.

Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства способствовало тому, что контрольные функции в первую очередь развивались в. сфере учета и контроля за расходованием материальных ценностей и благ, которые были необходимы для развития общества и защиты интересов населения.

Однако* развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой" совершенствование и расширение форм и видов

1 Там же. С.4.

2 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. -СПб.: Издательство «Юридический Центр Пресс», 2003. С. 305. контроля. Возникает необходимость регламентации предпринимательской деятельности и установления государственного контроля в этой сфере, а также его форм и пределов.

Расширение контрольных полномочий органов государственной власти далеко не всегда вело к ущемлению прав и свобод граждан, наоборот, должным образом осуществляемый и эффективный государственный контроль служит важным средством защиты интересов населения. Однако, для их обеспечения необходима четко и слаженно работающая система, которая гарантировала бы неукоснительное исполнение законов и нормативных установлений.

Таким образом актуальность проведенного исследования обоснована необходимостью анализа правового регулирования государственного контроля в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ (в ред. от 26.04.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», выявления правовых проблем и разработке предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства. Практика применения Закона требует его дальнейшего научного осмысления и выработке предложений по его усовершенствованию.

Целью данного диссертационного исследования является формирование концептуальных основ правового регулирования контрольной деятельности со стороны государства в сфере предпринимательства.

Достижение поставленной цели предполагает необходимость поэтапного решения следующих взаимосвязанных задач:

Раскрыть содержание понятий государственный контроль и надзор;

Исследовать виды контрольной деятельности;

Проанализировать исторические аспекты становления и развития государственного контроля;

Охарактеризовать нормативное правовое регулирование осуществления государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной) деятельности;

Выявить особенности проведения проверок и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;

Рассмотреть осуществление прокурорского надзора и согласование проведения проверок органами государственного контроля за осуществлением предпринимательской (хозяйственной) деятельности;

Сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о государственном контроле предпринимательской деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся в ходе осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность государства, правоприменительная и судебная практика, а также концептуальные точки зрения правоведов и экономистов относительно развития правового регулирования государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.

В процессе изучения материалов, относящихся к предмету исследования, диссертантом использовались как общенаучные методы: анализ и синтез, метод моделирования, метод системного подхода, диалектический метод, так и специальные: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.

Теоретическую основу исследования составляют труды таких специалистов в области общей теории права, административного и предпринимательского права как В.К. Андреев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, B.C. Белых, A.C. Барсенков, Д.Н. Бахрах, Э.А. Вознесенский, А.И. Вдовин, Е.П. Губин, А.П. Гуляев, В.В. Гущин, И.В. Дойников, Г.А. Дорохова, И.В. Ершова, A.B. Ерицян, С.С. Занковский, С.Н. Иконников, Н.М. Конин, Т.В. Кашанина, В.В. Лаптев, П.Г. Лахно, М. Лукашев, А.Е. Лунёв, B.C. Мартемьянов, Г.Д. Отнюкова, Б.В. Росинский, В.И. Рохлин, B.C. Саттаров, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Федоров и других.

Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями административно-правовой науки (A.B. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов и др.), представителями науки конституционного права (J1.B. Акопов, В.В. Бойцова,

A.B. Иванченко, В.И. Лысенко, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосяк

B.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г. Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г Розенфельд и др.), финансового права (Е.Ю. Грачева, Ю. А. Крохина, Н.И. Химичева и др.).

Эмпирическую основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы судебной практики.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом одним из первых предпринята попытка осуществить исследование проблем совершенствования правового регулирования государственного контроля при ведении предпринимательской (хозяйственной) деятельности в условиях действия Закона №294-ФЗ 2008 года.

Наиболее значимые теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства нашли свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Государственный контроль, реализуемый посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Он неразрывно связан с другими функциями государства; пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, - самостоятельная функционально обособленная форма деятельности государства в области предпринимательства.

2. Государственный надзор, имеющий аналогичную природу, представляет особую разновидность государственного контроля в области предпринимательского (хозяйственного) права и является деятельностью специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.

3. Контрольно-надзорная деятельность государства в предпринимательском (хозяйственном) праве требует дифференциации существующих полномочий по контролю и надзору и выделении из них собственно контрольных и собственно надзорных полномочий в рамках единой контрольно-надзорной деятельности.

4. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ развития контрольных органов государства показал, что вне зависимости от исторических и международных различий наличие государственного контроля является закономерным при осуществлении предпринимательской (хозяйственной) деятельности, имманентно присущим государству.

5. Контрольная деятельность в сфере предпринимательства является неотъемлемым правом и обязанностью органов государства, она осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализацией конституционных принципов верховенства закона, разделения властей.

6. Осуществление контрольно-надзорной деятельности в предпринимательском (хозяйственном) праве опирается на закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые определяют важнейшие стержневые направления, качественные черты и свойства этой деятельности. Перечня общих принципов контрольноI надзорной, деятельности в действующем законодательстве не выделяется; их совокупность выводится на основе теоретического обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность -контролирующих и надзорных органов.

7. Правовое исследование контрольно-надзорной деятельности государства позволяет сформулировать следующие общие принципы контрольной деятельности в сфере предпринимательства: а) осуществление контрольнонадзорной " деятельности исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; б) привлечение в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности заинтересованных субъектов - физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых в контрольно-надзорной деятельности определяются соответствующим отраслевым законодательством; в) гласность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения охраняемой законом тайны; г) презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом.

8. Являясь единой функцией в предпринимательском (хозяйственном) праве, контрольно-надзорная деятельность в своем содержании имеет существенные различия в зависимости от особенностей контроля и надзора. Специфическими чертами контроля являются: а) осуществление в отношении подчиненных органов, должностных лиц, граждан и организаций; б) возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; в) осуществление оценки деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и целесообразности; г) нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты как: а) отсутствие отношений подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными; б) деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; в) вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа с целью ее ограничения или прекращения не допускается -возможно реагирование в форме предостережения либо обращение за разрешением дела в суд; г) должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка.

9. Институт государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности является комплексным, включающим нормы различных отраслей права. Указанный институт находится в системе отрасли предпринимательского права.

10. Авторское исслёдование государственного контроля предпринимательской деятельности позволило сформулировать.практические предложения по внесению изменений в статьи Федерального закона «О защите прав, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту Закон №294-ФЗ):

10.1. Внести изменение в название Закона №294-ФЗ, т.к. основное содержание статей этого закона посвящено преимущественно порядку проведения государственного контроля, а не вопросам защиты. Предлагается назвать данный Закон следующим образом: Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

10.2. Сократить перечень- тех видов контроля^ которые исключены из сферы применения Закона №294-ФЗ. Предлагается в сферу действия данного закона включить налоговые проверки и проверки контрольно-кассовой техники.

10.3. Доказана необходимость расширения перечня сфер предпринимательской деятельности в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раз в три года. Предлагаем помимо сферы здравоохранения, образования, социальной сферы указанных в п.9 ст.9 Закона №294-ФЗ включить в этот перечень проведение культурно-развлекательных, спортивных и зрелищных мероприятий, плановые проверки в отношении которых могут проводиться два и более раз в три года.

10.4. Основанием для включения"плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой- проверки. П.2 ч.8 ст. 9 (истечение 3-х лет со дня окончания проведения последней плановой проверки) должен оставаться неизменным при этом п.1 ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня государственной регистрации) и п.З ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня подачи уведомления) во избежание злоупотреблений со стороны субъектов осуществляющих предпринимательскую деятельность (прекращения существования до начала проверки и создания нового юридического лица во избежание проверки) сократить указанный срок с трех лет до года.

10.5. Обосновывается необходимость установления перечня документов для проведения внеплановых выездных проверок для случаев, когда основанием для ее проведения является информация полученная из средств массовой информации. Реализация данного предложения необходима поскольку по действующей редакции (п. 1 ч.11 ст. 10 Закона №294-ФЗ) отсутствие документов является основанием для отказа в проведении проверки.

10.6. Предлагается внести уточнение в ст. 13 Закона №294-ФЗ:

Необходимо определиться с исчислением времени проверки в «часах», заменив их либо «рабочими днями», либо произвести уточнение: имеется в виду часы нахождения проверяющего на объекте или например, чистое время его работы с документами.

Статьей регламентированы сроки проведения проверок. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой проверки не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год. В связи с этим в законе должен быть четко определен порядок исчисления срока проверки: 50 и соответственно 15 часов для одного органа государственного контроля (надзора) или общего срока проверки для всех органов контроля.

10.7. Устранить двоякое понимание п.З ст. 15 Закона № 294-ФЗ:

Запрещается «требовать представление документов. если они не являются объектами проверки., а также изымать оригиналы таких документов»;

При этом такие документы можно расценивать и как документы не являющиеся объектами проверки, и как документы являющиеся объектами проверки, которые можно изымать. Устранение такого двоякого понимания возможно если четко обозначить в законе «на недопустимость изъятия оригиналов документов, относящихся к предмету проверки».

10.8. Дополнить ч.14. ст.9 Закона № 294-ФЗ положениями о возможности принятия органами госконтроля решения о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении других членов саморегулируемой организации в случае нарушения одним из членов саморегулируемой организации обязательных требований.

10.9. Учитывая то, что формулировка пункта (п. 12 ст. 10) не оставляет прокурорам выбора (проверка уже происходит), представляется необходимым внести дополнения в п. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, согласно которому «в случае принятия решения об отказе в согласовании проведения проверки, проведение такой проверки подлежит немедленному прекращению».

10.10. Недостатком п.5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ является то, что не все основания указанные в п.2 ст. 10 включены в перечень оснований для проведения внеплановой проверки по согласованию с прокуратурой (только пп. «а» «возникновение угрозы причинения вреда жизни.» и «б» «причинение вреда жизни.»), а истечение срока исполнения предписания, а также заявления граждан о нарушении прав потребителей в п.5 ст. 10 не учитываются. Это означает, что представители контролирующих ведомств могут, к примеру, неоднократно проверять предпринимателя, мотивируя это неисполнением ранее выданного предписания.

В связи с чем предлагается дополнить пункт 5 статьи 10 пунктом 1 и подпунктом «в» из пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в качестве оснований для проведения внеплановой проверки требующих согласований с прокуратурой.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, сформулированные в диссертации развивают теорию государственного контроля в сфере предпринимательства, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, а также в учебном процессе по курсу «Предпринимательское (хозяйственное) право».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в данной работе, нашли свое отражение в опубликованных работах автора.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. В свою очередь, регламентация социальной жизни диктует потребность проверки исполнения и совершенствования устанавливаемых государством предписаний, то есть в контроле.

По мнению отдельных специалистов, система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю.1 А. Андрухович видит в ней систему счетоводства и контроля, уходящую своими корнями в Древнюю Русь.2 A.M. Тарасов считает, что в данный период шло зарождение и совершались первые шаги формирования и развития государственного контроля, но еще не было сложившейся системы. Полагаем, более правильно говорить о становлении органов управления на Руси в ходе первых правовых реформ, проводимых княжеской администрацией периода XI -XIV вв.3

После объединения Руси вокруг Москвы предметы управления стали более обширными: усилились торговые связи между отдельными городами и землями, усложнилась система различных сборов и пошлин. В это время создаются специальные учреждения для руководства хозяйственными делами -приказы. По свидетельству В.В. Ивановского, сначала они выступали только отделениями канцелярии Боярской думы, но к концу XVI в. стали самостоятельными административными учреждениями.4 В свою очередь, В.О. Ключевский отмечает, что Судебник 1497 г. отражает приказы в период их

1 Ялбулганов A.A. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII - XVIII в. (историко-правовое исследование) // Государство и право 2001. № 10. С. 89; Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. № 2. С. 39.

2 Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. № 1. С. 75.

3 Тарасов A.M. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. № 2. С. 6.

4 Ивановский B.B. Учебник административного права. 4-е изд. Казань, 1911. С. 17. превращения из личных поручений в постоянные ведомства.1 Н.В. Платонова считает, что в России государственный контроль зарождался с образованием централизованного государства. Однако только с XVII в. появляется л государственный контроль, главным образом в виде финансового: Представляется; что отсутствие специального органа, осуществляющего контрольные функции в сфере денежного регулирования, не дает оснований для вывода, что до указанного периода финансового контроля не существовало. Большинство действовавших в XV - XVII вв. в Российском государстве Л приказов в той или иной мере наделялись функцией финансового управления и, следовательно, контрольными полномочиями. Таким образом, о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института государственного механизма следует вести речь с момента появления первых приказов.4 В исторической науке вопрос о времени появления приказов остается спорным, тем не менее очевидно, что данные органы образовывались постепенно по мере необходимости организации управления той или иной сферой деятельности. Некоторые ученые считают, что история контроля датируется образованием Главного управления ревизии государственных счетов 28 января 1811 г. Заметим, что из названия указанного управления ясно, что основное содержание его деятельности составлял контроль над государственными финансами. Кроме того, его функциональная направленность (проверка приходов и расходов казенных и общественных сумм и капиталов, надзор за их движением) не оставляет сомнений в принадлежности этого управления непосредственно к финансовой сфере. В-1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Таким образом, институт государственного контроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление. Есть все

1 Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч.: В 9 т. Т. 2 / Под ред. ВЛ. Янина M., 1988. С. 317.

2 См.: Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: Дис. канд. ист. наук. M., 2000. С. 50.

3 Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV - XVII веке: Дис. . канд юрид. наук. СПб., 2000. С. 72.

4 Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII - XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28. основания именно с 1836 г. вести отсчет деятельности государственного контроля в Российском государстве, который берет свое начало в качестве финансового.1

В XIX - начале XX вв. государственный контроль представлял в основном единую многофункциональную государственную систему, использовавшую различные формы контрольной деятельности. В частности, такие, как документальный и предварительный контроль, проверка исполнения государственных законов, ревизия финансовой деятельности, инспектирование и надзор. Органы, входящие в Государственный контроль Российской империи в центре, и контрольные палаты на местах являлись по своим целям, задачам и функциям прообразами действующих сейчас таких специальных государственных финансово-контрольных органов, как Главное контрольное управление Президента РФ, которое полномочно осуществлять контроль как финансовой, так и административной деятельности всех государственных органов исполнительной власти, Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая контроль использования бюджетных средств и внебюджетных фондов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России (и ее территориальные органы), которая также осуществляет бюджетный и валютный контроль.2

В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что "государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами". Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для" указанного" выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: "надзор

1 Коломытцева О.Н. История зарождения государственного контроля в дореволюционной России//История государства и права. 2007. № 7. С. 51.

2 Пименова Н.В. Реформирование органшационно-правовых механизмов финансового контроля в политике Российского государства (XIX - начало XX вв.у/Право и политика. 2007. № 11. С. 9. государственного контроля выражается", "на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой".1 Таким образом, Энциклопедический- словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление, в терминологии того времени), т.е. как организационно-правовую форму надзора.

Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий "контроль" и "надзор" на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

Необходимо отметить, что с теоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами. Контроль обычно характеризуется:

Осуществлением оценки деятельности контролируемого объекта, как с точки зрения законности, так и целесообразности и эффективности; возможностью вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;

Нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей. Надзор характеризуется:

Осуществлением оценки деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности;

Невозможностью вмешательства в деятельность поднадзорного объекта, субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом;

Реагированием, в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по

1 Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон. Т. 9. СПб., 1895. С. 408 -411. отношению к нарушителю, в вышестоящий надзорный орган либо в суд.

Надзорная деятельность всегда осуществляется в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов.

Наряду со специфическими чертами контроль и надзор имеют и общее. Суть общего в контроле и надзоре состоит во властном наблюдении (исследовании, анализе), за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверке их соблюдения, а также применении в пределах установленной компетенции различных мер (необязательно прямого государственного принуждения) от имени государства.

На практике подчас контроль и надзор неразделимы. В контрольной деятельности присутствует надзор, а надзор содержит элементы контроля, будучи нередко его первоначальным этапом. При контроле и надзоре возможно использование одинаковых процедур (например, проверок). Их единство обнаруживается в деятельности существующих на настоящий момент федеральных надзорных служб, которые фактически осуществляют контроль. Кроме того, действующее законодательство фактически отождествляет указанные понятия. К примеру. Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору не разграничиваются. Вывод об их идентичности можно сделать из названия Федерального законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также из содержащегося в нем определения.

На основании изложенного можно сделать вывод о сущностном единстве контроля и надзора, в ¡связи с чем контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать в.качестве единой1 функции государственной власти.

Однако в связи с тем, что рассматриваемые понятия в теоретическом плане обладают специфическими чертами, представляется необходимым дифференцировать контроль и надзор (и соответствующие полномочия органов, их осуществляющих) в рамках единой контрольно-надзорной функции.

В рамках.единой контрольно-надзорной функции государственной власти:

Сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций; сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.

Контрольно-надзорную деятельность необходимо характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах, соответствующих их природе. Эта функция по общему правилу осуществляется исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом. Контроль и надзор должны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом. Результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть соответствующим образом оформлены и, если не содержат материалов, составляющих секретную информацию, обнародованы.

Контроль и надзор составляют часть организационной динамики функции управления. На сегодняшний день не только прокуратура, органы конституционного контроля, другие традиционно существующие для этого государственные органы заняты в контрольно-надзорной процедуре, в ней задействованы все государственные органы.

В Российской; Федерации контрольно-надзорная функция; присуща, прежде всего, Президенту РФ (президентский; контроль): Институт президентского контроля* является ведущим элементом государственного контроля, так как согласно положениям ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является! гарантом: Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и-г взаимодействие органов; государственной: власти; В осуществлении контрольно-надзорной функции Президент РФ принимает непосредственное личное участие либо косвенное - через специально создаваемые в его аппарате органы, в частности, Контрольное управление Президента РФ.

Контрольные функции осуществляет также Федеральное Собрание РФ (парламентский контроль). Контрольные функции палат парламента установлены Конституцией РФ (ст. 102, 103, 101) и федеральными законами (к примеру, Федеральный закон 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"). Кроме того, палаты парламента осуществляют контроль в процессе осуществления законотворческой.деятельности, а также через свои органы, комитеты и комиссии.

Существенная часть контрольно-надзорной функции осуществляется различными органами исполнительной власти. В 2004 году была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной; власти и создана их новая типология; Появились федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзора

Органы судебной власти осуществляют судебный контроль. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют судебный; контроль в. отношении нормативных и ненормативных актов, а. также действий (бездействия) государственных органов; органов; местного самоуправления; должностных лиц, а также осуществляют надзорные полномочия в отношении судебных решений. Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125

Конституции разрешает дела о соответствии Конституции РФ различных нормативных правовых актов (конституционный контроль). Кроме того, конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют конституционный контроль в сфере своей компетенции.

Кроме вышеперечисленных государственных органов. контрольно-надзорная функция осуществляется органами со специально компетенцией: Счетной палатой РФ (счетными палатами субъектов РФ), Уполномоченным по правам человека, прокуратурой, Центральным банком РФ.

Одной из важных форм осуществления рассматриваемой функции является прокурорский надзор. Основными правовыми актами, закрепляющими правовое положение прокуратуры в Российской Федерации, являются Конституция РФ (ст. 129) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Содержание прокурорского надзора, выражающегося в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.

Автором диссертации предложена свое определение понятий «контроля» и «надзора». Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности выражается в деятельности соответствующих государственных органов, их должностных лиц; он неразрывно связан с другими функциями государства; пронизывает все сферы, жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, - самостоятельная* функционально обособленная форма деятельности государства в области предпринимательского (хозяйственного) права.

Государственный надзор, имеющий аналогичную природу, представляет особую разновидность государственного контроля в области предпринимательского (хозяйственного) права и представляет собой деятельность специальных государственных юрисдикционных органов, по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.

Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций. Контроль и надзор - это формы обеспечения законности в государственном управлении и представляют собой правообеспечительную деятельность компетентных государственных органов. Приведенное определение позволяет подчеркнуть единство конечной цели использования различных форм обеспечения законности. Например, налоговые инспекции вправе налагать на нарушителей налогового законодательства административные взыскания. Что касается прокуроров, то они таким правом не обладают: они могут лишь выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо- прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать, за прокуратурой, как органом государственного надзора. Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).

Например: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования фактически является контрольным органом; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора так и называется, без упоминания о контроле. Вместе с тем, изучение полномочий службы свидетельствует о том, что фактически на нее возложены контрольные функции.

В ходе мониторинга реализации Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», анализировался вопрос об эффективности проверок. Согласно полученной в ходе исследования информации при реализации закона на практике возникают некоторые проблемы.

Одной из основных проблем является наличие значительного перечня видов контроля, на которые не распространяются положения данного закона, главным образом, контроль, осуществляемый правоохранительными органами, лицензионный и налоговый контроль, при этом на действия сотрудников этих органов поступает большое количество жалоб предпринимателей.

Таким образом, взаимоотношения между предпринимателями и представителями данных органов государственного контроля остаются неурегулированными. Кроме того, существенной проблемой в реализации закона на практике является отсутствие исчерпывающего перечня видов контроля, на которые прямо распространяется данный закон, и, как следствие, отсутствие исчерпывающего перечня организаций, уполномоченных на проведение государственного контроля.

Периодичность проведения проверок, указанных в данном законе, определена без учета специфики ряда видов контроля. Например, при контроле за соблюдением строительных норм и правил, периодичность проведения проверок определяется в соответствии со СНИПами и никак не может быть установлена один раз в три года, как это определено в законе. Вместе с тем представляется целесообразным осуществление координации деятельности органов государственного контроля не только на уровне федерации, но и на уровне субъектов.

Другим негативным фактором взаимоотношений с представителями контролирующих органов является отсутствие механизмов практической реализации принципов, содержащихся в законе, в том числе таких, как открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора).

Как это ни странно даже в современных условиях самой большой потребностью предпринимателей является потребность в информации, обусловленная тем, что главным недостатком правовой базы является изменчивость законов в совокупности с запаздыванием и невнятностью информации о происходящих изменениях, а также коллизиями законов различной отраслевой принадлежности.

Было также выявлено, что зачастую требования закона об определенной частоте плановых проверок является попросту формальным и не определяет реального режима проведения мероприятий по контролю, так как подавляющее большинство данных мероприятий происходит в оперативном режиме.

К сожалению, анализ судебной практики по делам об обжаловании в суд предпринимателями незаконных действий контролирующих органов показал, что арбитражные суды, равно как и суды общей юрисдикции, крайне редко применяют нормы настоящего закона, отказывая в удовлетворении требований предпринимателей, несмотря на допущенные во время проверок явные нарушения законных оснований и процедуры их проведения.

Особые нарекания вызывают действия правоохранительных органов, которые чрезвычайно расширенно трактуют сферу своей компетенции, подвергая проверкам любую сферу деятельности, будь то пожарная безопасность, трудовые отношения или сертификация.

С учетом всего вышеизложенного следует предложить следующие шаги по усовершенствованию действующей системы государственного контроля. В первую очередь необходимо провести на региональном уровне программу комплексных мероприятий по регламентации взаимоотношений контролирующих органов и проверяемых субъектов.

Также необходимо регулярно проводить мероприятия с участием предпринимателей и представителей контролирующих организаций с целью разъяснения порядка применения нормативно-правовых актов, регулирующих порядок государственного контроля, мониторинга законодательных и иных нормативных актов и решений муниципальных органов власти на предмет их соответствия федеральному и областному законодательству.

Существующее дублирование функций ведомств федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказыванию необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров, работ и услуг, но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность.

Разрешение противоречий в сфере предпринимательства предполагает активную роль государства, проявляющуюся в выработке и осуществлении целенаправленной политики регулирования предпринимательства. Главная цель преобразований в экономической и политической системах должна состоять в том, чтобы государство из силы, господствовавшей в недалеком прошлом над хозяйствующим субъектом, превратилось в орган, выражающий и защищающий его интересы.

При такой постановке вопроса вся совокупность отношений, опосредствующих предпринимательскую деятельность, безусловно, нуждается в правовом упорядочении, но лишь в той мере, в какой это необходимо для согласования интересов общества, субъекта предпринимательства и личности, субъекта предпринимательства и региона. В связи с чем в диссертационном исследовании автором работы предложены как теоретические так и практические положения по внесению ряда изменений в статьи Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Полученные в результате исследования выводы могут послужить основой для внесения изменений в законодательство. Конкретные формулировки содержатся как в положениях выносимых на защиту, так и в автореферате диссертации.

1. Административное право / Под.ред. Л.Л.Попова, М.С.Студеникиной. М.: Норма, 2008.

2. Административное право / Под ред. Лунева А.Е. М, 1970.

3. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2006.

4. Андреев А.Г. Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Изд. дом «Экономическая газета». 1999.

5. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России XVIII-XX вв. М., 2000.

6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997.

7. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2005.

8. Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма, 2002.

9. Берензон А.Д., Гудкович К.Д.Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействии с ними при осуществлении общего надзора. М., 1976.

10. Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений. Конституционные основы организации ифункционирования института публичной власти в Российской Федерации. М., 2001.

11. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России. М «Право и государство». 2003.

12. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 1727 гг. М., 1902.

13. Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002.

14. Большая советская энциклопедия. 1970.

15. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

16. Валигурский Д.И. Предпринимательство: развитие, государственное регулирование, перспективы. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2002.

17. Виноградов В.А. Ленинские идеи рабочего контроля в действии. М., 1969.

18. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М: Юридическая литература, 1973.

19. Горшенев В.М., Шахов КБ. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987- 91. Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики ипредпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005.

20. Гущин В.В., Гуреев В.А. Предпринимательское право России. М.: Эксмо, 2008:i

21. Гущин В.В., Дмитриев В.А. Российское предпринимательское право. М.: Эксмо, 2005.

22. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2:

23. Дорохова Г.А. «Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. М., 1959.

24. Зыкова И.В. Комментарий к Федеральному закону «О защите правюридических лиц и индивидуальных предпринимателей при" проведении" государственного контроля (надзора)». М.: Ось-89,2006.

25. Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль в России: историко-теоретические аспекты.становленияи развития. М., 1999.

26. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

27. Зыкова И.В. Комментарий к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». М.: Ось-89, 2006.

28. Ивановский В.В. Учебник административного права. 4-е изд. Казань, 1911.

29. Иконников С.Н., Организация и деятельность РКИ в 1920-1925 гг., М., 1960.

30. Иконников С.Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИв 1923-1934 гг. М., 1971.

31. История России с древнейших времён до 1861 года / Под. ред. Н.И. Павленко. М.: Высш. шк., 2004.

32. История России. 1917 2004 / A.C. Барсенков, А.И. Вдовин. М.: Аспект Пресс, 2005.

33. Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч.: В 9 т. Т. 2 / Под ред. B.JI. Янина. М., 1988.

34. Конин Н.М. Административное право России / Под редакцией Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова: Саратов.: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская" государственная академия права», 2006.

35. Ленин В. И. Полн. собр. соч., 5 изд., т. 44.

36. Лукашев М. Под контролем // Профиль. 2002. № 19.

37. Лунев А.Е., Государственный контроль в СССР, М., 1951.

39. Макуев Р.Х Личность и российский федерализм: противоречия, причины и следствия. Москва-Орел, 2003.

40. Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970.

41. О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля в России (заметки Н. Алышевского), СПб., типография М. Эттингера, 1881.

42. Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М, 1989.

43. Осичкина Н.Е. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов внутренних дел. М., 2000.

44. Очередько В.П. Государственно-правовое регулирование безопасности предпринимательства // СПб., 1998.

45. Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998.

46. Полное собрание законов. Собрание первое, т. IV, N 2330.

47. Полное собрание законов. Собрание первое, т. V, N 3255.

48. Правотворчество в СССР / Под ред. A.B. Мицкевича. М., 1974.

49. Правоохранительные органы / Под ред. В.П. Божьева. М., 1997.

50. Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристь, 2003.

51. Предпринимательское (хозяйственное) право В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М.: Юристь, 2003.

52. Предпринимательское право России / Под.ред. В.С.Белых. М.: Проспект, 2009.

53. Предпринимательское (хозяйственное) право / Под.ред. Ю.Е. Булатецкий,

54. H.A. Машкин. M.: Норма, 2008.

55. Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006.

56. Преобразование государственной отчетности // СПб., 1861", ч. III.

57. Пучков С.И., Пучков P.C., Бородин И.А. Защита прав предпринимателя: практическое руководство. М.: Дашков и Ко., 2003.

58. Российское предпринимательское право. Отв.ред. И.В.Ершова, Г.Д. Отнюкова.М.: Проспект, 2006.

59. Российский прокурорский надзор / Под редакцией Сухарева А.Я. М.: Норма, 2007.

60. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Издательство «Юридический Центр Пресс», 2003.

61. Словарь современного русского литературного языка. Т. 7. М., 1958.

62. Советский юридический словарь. Под. ред. С. Братусь, Н. Казанцев, С. Кечекьян., 1953.

63. Соколов Я.В. Бухгалтерский учет: от истоков до наших дней. М.: ЮНИТИ, 1996.

64. Смирнов А.Ф. Прокуратура и управление. М., 1997.

65. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.

66. Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003.14Г. Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1985.

67. Теория государства и права / Под ред. Н.И., Матузова и A.B. Малько. Саратов, 1995.

68. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В."Д Перевалова. М., 1998. "

69. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.

70. Тлипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственногофинансового контроля« в России (вопросы теории и практики). Ростов-на-Дону, 2003.

71. Уманская В.П. «Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в. сфере контроля и надзора». Сборник научных трудов. Административное право. Теория и современность. М".: Проспект, 2006.

72. Фаткуллин Ф:Н:, Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002.

73. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

74. Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации.

75. Шестоперов О.М., Калинина И.В. Практика применения арбитражными судами Федерального закона №134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». М., 2005.

76. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.

77. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003.

78. Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон. Т. 9. СПб., 1895.1. Научные статьи

79. Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор"У/Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 34.

80. Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. № 1.156: Анисимов А., Крылов. Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации // Хозяйство и право. №5. 1995.

81. Антропенко И.А. Проблема противодействия развитию малого предпринимательства// Российский следователь. №3. 2003.

82. Анохин В: Государственное регулирование предпринимательства // Хоз. ■ " . . 2291во и право; 2000:,№ 8.

83. Антропенко И.А. Проблема противодействия развитию малого предпринимательства//Российский следователь. №3. 2003.

84. Байтин М.И. О формах, осуществления функций социалистического государства // Ученые записки Саратовского юрид. ин-та. Саратов, 1969.

85. Березин Ю.Б. Международно-правовые аспекты полномочий органов конституционного контроля (на примере европейских стран) // Тезисы научных докладов междунар. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 2004.

86. Бессарабов В., Ашиткова Т. Упорядочение контрольных проверок предпринимателей//Законность. 2007. № 12.

87. Бессарабов В.Т. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации.

88. Бланкенагель Л. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право.

89. Бородин C.B., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России7/ Государство и право. 2001. № 10.

90. Бочило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сборник статей / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003.

91. Бочковский Ф. Государственный контроль в России в его историческом развитии7/Контроллинг. 1992. № 3.

92. Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав, субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика.2009. № 4.

94. Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на заседании Президиума Государственного Совета в г.Тобольске // Российская газета. 2008. 28 марта.

95. Государственная интеллектуальная собственность и регулирование рынка крепкой алкогольной продукции // Юридический мир. 2004. - № 8/9.

96. Гулидов П. Внеплановые проверки. Согласование с прокуратурой // Современный предприниматель. 2009. № 5.

97. Добрынин Н.М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9.

98. Дойников И.В. Доклад. Материалы научно-практической конференции от 07.06.2010 г.

99. Ерицяи A.B. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. - №2.

100. Жариков Ю. Г. Новое в российском земельном контроле // Законодательство и экономика. 2004. - № 1.

101. Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора//Российский судья. №3. 2002.

102. Загайнов Л.И. Экономические функции советского государства. М., 1968.

103. Золотарев Н. А. Из истории государственного контроля в России 18921917 гг. //Контроллинг. №2. 1994.

104. Игнатюк Н.Ю. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10.

105. Казаченко Г.Б., Самойленко Е.В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контролянадзора)//3аконодательство и экономика. 2007. № 7.

106. Калмыкова A.B. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. № 8.

107. Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. № 10.

108. Королева М„ Суслова Н. Современное состояние законности и госконтроля в сфере охраны окружающей среды // Уголовное право. 2002. -№4.

109. Коломытцева О.Н. История зарождения государственного контроля в дореволюционной России // История государства и права. 2007. № 7.

110. Кузнецов A.B. Парламентский контроль в Российской Федерации.

111. Майданник Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения контрольной функции парламента // Право Украины. 2001. № 12.

112. Мельничук Г. Лицензирование как форма государственного регулирования // Российская юстиция. -2003,- №5.

113. Муратова Н.Г. Законность судебного контроля: процедуры и исполнение решений // Уголовный процесс. 2005. № 12.

114. Навасардова Э.С. Некоторые проблемы государственного экологического контроля // Законодательство и экономика. 2002. - №2.

115. Нечаев Л. Ни экономических кризисов, ни рекордов не обещает нам 2005 год // РГ. 2004. 11 дек.

116. Нешпор Г.С. Актуальные проблемы технического регулирования в РФ на современном этане // Заводская лаборатория. Диагностика материалов. - 2005. -Т. 71. -№6.

117. Отнюкова Г.Д. Государственное регулирование и контроль предпринимательской деятельности // Закон. №12. 2005.

118. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М, 1997.

119. Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. №2.

120. Петрова Г.В. Коллизии норм в сфере государственного регулирования производствам оборота этилового спирта // Право и экономика. -2004.- №10.

121. Пилипенко А.Н. Парламентский^ контроль, во Франции- // Журнал российского права.2000. № 12.

122. Пименова Н.В. Реформирование организационно-правовых механизмов финансового контроля в политике Российского государства (ХГХ начало XX вв.)//Право и политика. 2007. №11.

123. Плешакова О.В., Королёв А.Н. «Обеспечение прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Юридический Мир. №10. 2003.

124. Погосян Н.Д. Формирование статуса Счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. 1998. № 4.

125. Пожарский Д.Б. Контрольно-надзорная деятельность как функция современного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. - №4.

126. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М. 1963.

127. Рохлин В.И., Стуканов А.П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правоведение. 2000. № 5.

128. Рябцев В., Агеев А. Законность проверок контролирующими органами субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана)//3аконность. 2008. № 6.

129. Салищева H.F. Органы исполнительной власти как субъекты административного права"// Административное право Российской" Федерации. М., 2004.

130. Саттаров, B.C. Защита субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2009. № 10.

131. Сергеев В. Применение закона о- защите прав юридических лиц ииндивидуальных, предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) // Право и экономики. №4. 2002.

133. Старилов Ю.Н. О полицейском праве, или не- всегда хорошо забытое-старое является новым // Полицейское право. 2005. № 1.

134. Суслова Н. Государственный контроль в сфере охраны и использования водных биоресурсов // Уголовное право. -2004. № 2.

135. Тарасов A.M. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. № 2.

136. Тарасов A.M. Типовой порядок президентского контроля за правоохранительной деятельностью как форма повышения его эффективности // Государство и право. 2003. №10.

137. Тихомиров Ю.А. Технико-юридические нормы в системе права // Право и экономика. 2004. № 10.

138. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. №4.

139. Филатова A.B., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации//Административное и муниципальное право. 2008. № 9.

140. Чайка Ю.Я. Россия и проблемы соблюдения гражданских и политических прав. Доклад //Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 20031 № 11.

141. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

142. Чиркин BiE. О некоторых пробелах реформы российской Конституции" // Государство и право. 2000. № 6.

143. Чуряев A.B. Государственный и муниципальный контроль за предпринимателями: новое в правовом регулировании//Право и экономика. 2009. № 2.

144. Экштайн К. Административная процедура -основа административного процесса // Конституционное право: Восточноевропейское образование. 2002. № 4 (41).

145. Ялбулганов A.A. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII XVIII в. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10.

147. Адыев A.A. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое исследование: Диссертация. кандидата юридических наук. Казань. 2007.

148. Ахмедова Заира Магомед-Тагировна. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля: Дис. канд. экон. наук: 08.00.10: М, 2003.

149. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

150. Боровский А.Б. Контроль как средство осуществления российской правовой политики: общетеоретический аспект: Диссертация. кандидата юридических наук. М., 2007.

151. Бухтерева М.А. Формы реализации^ функций* государства Автореф." дисс. .канд. юрид. наук. М. 2002.233: Владимирова O.B. Государственный-финансовый контроль России, в XVII XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. канд. юрид. наук. Белгород,2003.

152. Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля-и аудита в условиях перехода к рыночной экономике. Автореф. дисс. докт. экот наук. М:, 1993

153. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: Теоретический аспект: Диссертация. кандидата юридических наук. М. 2006.

154. Зайцева КВ. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполни тельной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.

155. Корнилаева A.A. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

156. Кузнецов A.B. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3.

157. Лагутин И.Б. Государственный финансовый контроль в Российской Империи в первой половине XIX века: историко-правовое исследование. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

158. Макеев К. С. Государственная регистрация как механизм контроля и регулирования иностранных инвестиций в России. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М, 2005

159. Мецаев Б. К. Юридическая природа контрольной деятельности: Теоретико-правовой аспект. Диссертация. кандидата юридических наук. Mi,2004.

160. Митрофанов- В.М. Государственный финансовый, контроль вjдореволюционной России (1811 1917). Автореф. дисс. на" соиск. ученот степени к.э.н., М., 1961.

161. Никольская A.A. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф.дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2005.

162. Павлов О.В. Конституционно-правовой статус контрольно-надзорных органов Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.02 / О.В. Павлов; Рос. гос. торг.-экон. ун-т. М., 2007.

163. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века. Дисс. канд. ист. наук. М, 2000.

164. Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV XVII веке: Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2000.

165. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: Дис. . канд. ист. наук. М., 2000.

166. Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция современного государства: Диссертация. кандидата юридических наук. М., 2004.

167. Тарасов A.M. Президентский контроль за правоохранительной деятельностью. Автореф. дисс. .докт. юрид. наук. -М., 2003.

168. Тарасов A.M. Президентский контроль за правоохранительной деятельностью: Дисс. доктора юридических наук. М. 2003.

169. Тлипиев А. Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России. Вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2003.

170. Шмелько Н.Е. Борьба КПСС за создание и укрепление Государственного контроля в 1921-1925 гг. Автореф. дисс. канд. истор. наук. Киев.

171. Хомерики Г.В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в России. Дисс. .докт. экон. наук. М., 2001.

172. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Диссертация. кандидата юридических наук. М., 2009.1. Судебная практика

173. Постановление ФАС Поволжского округа от 15.07.2008 № А72-7286/07.

174. Постановление ФАС Московского округа от 13.12.2006 № КА-А40/12174-06.

175. Постановление ФАС Московского округа от 27.11.2006 № КА-А40/11424-06.

176. Постановление ФАС Уральского округа от 4.12.2002 №Ф09-2511/02-АК.

177. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29.04.2003 №Ф08-1374/2003-519А.

178. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23.06.2004 №Ф08-2723/2004-1067А.

179. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21.03.2005 №Ф08-942/2005-390А.

180. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.01.2006 № А79-5383/2005.

181. Постановление ФАС Ростовской округа от 21.03.2006 № А53-35044/2005.

182. Постановление ФАС Поволжского округа от 01.09.2009 по делу N А57-7046/2009// СПС «Консультант плюс».

183. Постановление? ФАС Поволжского округа от 02:06.2009 по делу N А55-16364/2008// СПС «Консультант плюс»;1. Интернет-ресурсы

184. Справочная правовая система (СПС) Консультант Плюс.268; www.newsru.com - «Самые громкие* коррупционные преступления; выявленные в МВД в 2009 году».