Краткое описание
Развитие информационных технологий, создание новых компьютерных сетей, расширение сферы информационной деятельности - эти и другие характерные черты процесса информатизации жизни человека и всего общества обусловили появление такой новой отрасли права, как информационное. Оно сложилось во многих странах современного мира, в том числе и в России, в последнее десятилетие. По сравнению с другими отраслями права, такими, как конституционное, административное, уголовное, гражданское, оно находится еще на самом начальном этапе своего развития, во многом еще только формируется, однако присущий ему динамизм, предопределяемый общественными потребностями, позволит занять достойное место в системе сложившихся отраслей права.
Введение………………………………………………………………………2
Понятие субъектов информационного права……………………………….3
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты информационного права………………………………………….6
4. Граждане и другие физические лица как субъекты информационного права………………………………………………………………………………9
5. Правовой статус организаций и учреждений в информационной сфере…12
6. Заключение……………………………………………………………………15
7. Список использованных источников……………………………
3.4. Правовой статус органов управления в информационной сфере
Министерство по информационным технологиям и связи РФ до 2008 г., являясь органом исполнительной власти, действовало преимущественно в области информационных технологий и связи. В ведомственных рамках складывалась ситуация и с правовым статусом Федерального агентства по информационным технологиям РФ, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям. Значительный поворот в уточнении правового статуса министерства произошел в связи с изменением профиля его деятельности. Это министерство в настоящее время называется Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Правовой статус этих структур государственной власти сочетает административно-правовые функции общего характера, свойственные всем органам этого ранга, со спецификой информационной сферы государственного управления. Компетенция и предметная сфера ее реализации предъявляют особые требования к разработке нормативных актов, определяющих правовой статус этих органов.
В качестве примера рассмотрим содержание Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (далее - Порядок) с точки зрения включенности в информационную тему. Этот документ устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти указанных административных регламентов. Ими должен определяться, в том числе, порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и его должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Взаимодействие имеет формы организационного и информационного свойства. Названным Порядком предусматривается регламентация способа фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме. Если способ фиксации действия не указан, то действуют правила делопроизводства. Но могут быть установлены правила, предусматривающие наличие электронных документов или документов бумажных.
Организация разработки, согласования и утверждения названных регламентов предусматривает больший перечень информационных действий и процедур. К ним относятся: публикация информации о разработке административного регламента, его проекта в сети Интернет, проведение публичных обсуждений проекта, рассмотрение предложений, поступивших от заинтересованных организаций и граждан, проведение опросов получателей соответствующей государственной услуги, а также публикация окончательного текста регламента. Ряд аналогичных действий обязана осуществить и Правительственная комиссия по проведению административной реформы.
Однако остаются некоторые вопросы, без ответа на которые будет затруднительно создать названные регламенты. В частности, нет определения понятий «государственные функции» и «государственные услуги», критериев, по которым они разграничиваются.
Приведем еще один пример для представления того, как реализуется информационный статус органов исполнительной власти в процессе взаимодействия органов между собой. В целях обеспечения эффективного взаимодействия между Федеральной налоговой службой и Федеральной регистрационной службой 8 сентября 2005 г. было заключено Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене этих федеральных служб. В связи с этим издан соответствующий приказ № 130/САЭ-З- 21/436 об утверждении этого Соглашения, подписанный директором Федеральной регистрационной службы и руководителем Федеральной налоговой службы. Рассмотрим содержание некоторых пунктов этого приказа, касающихся правового статуса участвующих в соглашении субъектов. Стороны взаимодействуют: при выработке согласованной позиции в процессе подготовки проектов законодательных и иных нормативных актов, внутриведомственных и межведомственных документов по вопросам opганизации взаимодействия и координации деятельности; разработке единых требований к нормативно-технической документации и нормативно-справочной информации унификации информации, идентифицирующей объекты недвижимости и их правообладателей; разработке совместных инструктивных методологических документов н области единых требований к построению и развитию системы взаимодействия сторон, принятии решений, направленных на создание информационных ресурсов сторон на основе новых информационных технологий (п. 3).
Соглашение предусматривает условия предоставления сведений в установленные сроки, а также по письменным запросам; возможность изменения и дополнения этих условий и обязательность обмена документированной информацией в электронном виде с сопровождением ее электронной подписью; обмен сведениями осуществляется по каналам связи с применением средств криптографической защиты информации или на электронно-цифровых носителях (диски, дискеты и др.) с реестром на бумажных носителях (п. 5). Соглашение предусматривает и правила контроля за его исполнением.
Подобные соглашения значительно восполняют пробел в определении информационного статуса органов исполнительной власти, который явно ощущается в содержании положений об органах федеральной исполнительной власти и их подразделений.
Между тем есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса.
В связи с этим показательными являются правила, содержащиеся в ряде нормативных актов США, регулирующих порядок работы с информацией в органах власти и компетенцию должностного лица. Например, в конституции штата Иллинойс в статье V «Исполнительная власть» в разделе 1 «Должностные лица» сказано, что в состав исполнительной власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата (НО). Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата. Постоянные правила Сената США в редакции 1979 г. предусматривают строгий режим конфиденциальности информации по вопросам, предложенным на обсуждение Сената исполнительной властью. Любая информация конфиденциального характера, предоставленная Сенату Президентом, должна сохраняться сенаторами и должностными лицами Сената в тайне; и все договоры, которые могут быть направлены в Сенат, и все выступления, голосования и обсуждения по договорам также должны сохраняться в тайне, если только Сенат не снимет такой запрет. Любой сенатор и должностное лицо Сената, если они разгласили информацию секретного или конфиденциального характера, несут за это ответственность: сенатор исключается из состава палаты, должностное лицо отстраняется от должности и подвергается наказанию за оскорбление Сената (165). Правила административной процедуры США устанавливают перечень видов публичной информации о деятельности органов и должностных лиц, режим правил, заключений, приказов, документов административного агентства, при этом дан ряд определений, предусмотрены условия оглашения, учета случаев оглашения. Здесь четко прописаны правила предоставления пользователям (истцам) информации по установленному перечню, предусмотрено, что документы должны предоставляться бесплатно или за частично оплачиваемый подбор и снятие конин, если они осуществляются в публичных интересах и предоставление информации необходимо для общественности (259). Вместе с тем в этом акте предусмотрены и девять групп документов, которые не относятся к категории открытой информации, и на них распространяются специальные правила создания, хранения, передачи и использования. Особое внимание уделено документам, составленным на лиц, т.е. содержащим персональные данные. Подраздел 552а содержит такие рубрики, как: определения, условия оглашения, учет случаев оглашения, допуск к документам, требования к административным агентствам, правила административного агентства, гражданские средства защиты, права опекуна, уголовные наказания, изъятия специфического характера. Ознакомление с этим актом США. а также с законом Великобритании «О свободе информации», принятом в 2000 г., весьма полезно для служащих РФ, а также для разработки нормативных актов о служебной информации.
В Законе об информации Российской Федерации заложены лишь общие основания для определения информационного статуса граждан через проблему доступа к информации. Но в этом Законе ничего не говорится о требованиях к информационному статусу органов государственной власти и местного самоуправления, кроме того, о чем уже было сказано в начале этой главы в связи с определением статуса обладателя информации.
Частью 2 ст. 12 этого Закона установлено, что государственные органы РФ, органы субъектов РФ. органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.
Часть правового статуса органов государственной власти, касающаяся обеспечения информационной безопасности, рассматривается в главе об информационной безопасности.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что пока не уделено должного внимания проработке той части правового статуса органов государственной власти, который представляет в полном объеме их информационные права и обязанности, условия, обеспечивающие их реализацию. Это же касается и информационного статуса органов местного самоуправления и их служащих. Некоторые положения информационного статуса конкретных субъектов этого ранга затрагиваются в общей форме в федеральных законах об информации, законах и иных нормативных актах о конкретных видах информации, но чаще всего касаются этой проблемы косвенно при определении правового режима отдельных видов и категорий информации. Несколько лучше обстоит дело в обеспечении правового статуса подразделений и служащих других органов государственной власти.
Информационный статус других государственных органов
Такие государственные органы, как ЦБ РФ, Счетная палата, ЦИК и некоторые другие осуществляют информатизацию своих собственных систем и используют информационные ресурсы и коммуникации для получения необходимой информации, обеспечивают соблюдение правового режима информации по признакам собственности, конфиденциальности, а также осуществляют в пределах своей компетенции информационное обслуживание органов государственной власти и иных пользователей.
Например, в системе ЦБ РФ образуется достаточно сложная структура информации, которая требует внимания юридических служб для установления определенного порядка систематизации, хранения и использования информации, циркулирующей в структуре банка.
Здесь полезно различать несколько разрядов (классов) информационного ресурса, каждый из которых требует специального режима.
1. Информация, обеспечивающая внутренний производственный процесс деятельности органа в соответствии с его ролью и задачами - массивы информации по определению правового положения подразделений, органа в целом, процедуры работы, кадровые и иные вопросы персонала и отношений внутри органа.
2. Информация, связанная с организацией банковской системы в стране, осуществлением надзорных функций за деятельностью кредитных организаций, эмиссией ценных бумаг, осуществлением банковских операций самим ЦБ РФ и других функций.
3. Информация, которая в установленном порядке предоставляется Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ, Президенту РФ и иным должностным лицам.
4. Информация официальная и обеспечивающая гласность результатов деятельности банка.
5. Конфиденциальная информация об операциях клиентов банковской системы.
Информатизация деятельности ЦБ РФ осуществляется в соответствии с внутренней программой и политикой, которая определяется государством в области финансово-кредитной системы страны в целом и в соответствии с программами информатизации и информационной безопасности самого ЦБ РФ.
В Типовом положении о расчетно-кассовом центре Банка России от 7 октября 1996 г. имеется специальная статья «Защита государственной тайны и сведений ограниченного распространения». Согласно положениям этой статьи руководители расчетно-кассового центра обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также других сведений ограниченного распространения. Сведения, подлежащие защите, определяются нормативными актами ЦБ РФ.
Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» в ст. 8 устанавливает обязанности кредитных организаций представлять по требованию физического или юридического лица информацию о своей финансовой отчетности. И это имеет прямое отношение к обеспечению прав клиентов кредитных организаций и реализации правил гласности в деятельности ЦБ Наследует отметить, что все информационные направления деятельности в системе ЦБ РФ регулируются внутренними нормативными актами, инструкциями и методическими рекомендациями, а также стандартами на документы, программы и программное обеспечение в структуре информационных систем этого органа.
Комплекс проблем информационного характера ЦИК нашел отражение в Федеральном законе от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"». Здесь возникают те же проблемы, что и в других государственных органах в процессе информатизации и информационного обслуживания деятельности системы выборов и потребностей ЦИК. Наибольшего внимания требуют вопросы использования информации персонального характера, которая сосредоточена в данной системе на всех уровнях проведения выборов и референдумов, легитимного оформления принадлежности, сохранности и целевого использования информационной техники, программного обеспечения, сосредоточенных в структурах Федерального информационного центра, который специально создан для ведения Государственной автоматизированной системы «Выборы».
| " |
К этой категории субъектов в полной мере относится правило соотнесения информационного поля и ресурса, который формируется в соответствии с правовым статусом конкретного органа государственной власти и определенной должности служащего, который работает в этом органе. Правовой статус органов государственной власти устанавливается Конституцией и федеральными законами Российской Федерации. В этих актах в определенной степени затрагиваются вопросы информационного характера. Применительно к органу, его подразделениям и должностям служащих важно установить структуру информационного ресурса и способы получения и использования информации в процессе служебной деятельности. К работе с информацией в условиях служебных отношений, связанных с выполнением функций органов законодательной, исполнительной, судебной и иной правоохранительной деятельности неправильно было бы говорить об информационной деятельности как самостоятельной.
Это сфера информационного обеспечения деятельности органа, его руководителя, всех иных категорий служащих. В этой системе вся информационная работа подчинена роли и обязанностям органа государственной власти и является обеспечительной, ресурсной относительно решения задач данного органа. Даже такие подразделения как общие отделы и управления, занятые обработкой входящей и исходящей документации, обеспечивающие делопроизводство, могут рассматриваться как подразделения со сложным правовым статусом.
Определяющим является статус органа государственной власти, его место в системе государственной власти, хотя при этом действуют и нормы, устанавливающие порядок работы с документами, который определен специальными органами в области документирования и установления режима информации. Имеем в виду стандарты на документы, требования к электронному документу, в частности, порядок отнесения информации к государственной и иной тайне и т.д. Несмотря на наличие специальных правил и установок в работе с документированной информацией, в конечном счете эта область работы должна быть подчинена функционально-целевой ориентации конкретного органа и соответствовать его правовому статусу в целом.
С учетом сказанного задача подразделений и самого органа в информационной части сводится к информационному обеспечению деятельности органа и его всех структурных единиц, а также формирование информационной инфраструктуры в системе своего ведения.
Проблемой является структуризация информации в пределах органа государственной власти и выбор наиболее правильного легитимного определения всего комплекса информации, которая обращается в пределах функционального (компетенционного) влияния данного органа.
Есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса, который обеспечивает связь органа власти с внешней средой. Возникает проблема фильтрации этого массива информации специальными службами информационно-аналитического характера. Здесь мы сталкиваемся с некоторым отделением, созданием самостоятельности служб, обрабатывающих входящую информацию и осуществляющих подготовку и представление ее соответствующим подразделениям и руководителям. Необходима тщательная разработка положений и инструкций этих служб, профилактика злоупотреблений служебным положением при исполнении своих обязанностей этими подразделениями.
Систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа - еще одна проблема в области информационного обеспечения деятельности органов государственной власти.
С учетом этого условия в структуре служебной информации, к которой относится вся информация, циркулирующая и образуемая в рамках, органа, должны выделяться массивы, блоки информации, соответствующие категориям информации по доступу: открытая служебная информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, к коммерческой тайне субъектов, с которыми данный орган взаимодействует; тайне семейной, личной, профессиональной и т.д.
Это необходимо для обеспечения соответствующего режима защиты этих категорий информации, хотя в период нахождения ее в пределах функциональной деятельности органа она и является служебной. В структуре делопроизводства органа могут быть созданы специальные банки данных по каждой категории информации и обеспечен соответствующий режим работы с ней.
Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органа государственной власти в режиме постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти и входящими в круг ведения конкретного органа организаций, важное значение имеет и деятельность по предоставлению каждым органом информации другим пользователям. К таковым относятся не только вышестоящие и иные органы государственной власти, специализированные организации по сбору и обработке информации по отдельным направлениям государственной деятельности (статистика, финансы, население и т. д.), но и иные организации и граждане, средства массовой информации. Эти вопросы в правовом отношении требуют регулирования правил использования информации в соответствии с ее правовым режимом, в соответствии с правилами открытости и гласности в работе органов государственной власти, а так же в плане обеспечения прав граждан на доступ к информации.
Следует сказать, что действующее законодательство Российской Федерации пока не имеет специального закона о служебной информации или закона об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти. Это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в государственном управлении. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь необходимый объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается и принцип гласности при этом также не срабатывает в полной мере.
Использование зарубежного опыта при разработке проекта закона об информационном обеспечении и использовании информации в органах государственной власти в Российской Федерации.
Следует обратить внимание на состояние правового оформления правового статуса органа государственной власти в области информации и информатизации, обеспечения информационной безопасности. Уже отмечали весьма скудное внимание к этому вопросу в положениях об органах государственной власти на всех уровнях. В связи с этим можно выделить следующие основные направления деятельности этого вида субъектов:
1) установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности органа с учетом его места в системе государственной власти;
2) обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа с установлением контактов по получению функционально обусловленной информации и результирующих действий по подготовке проектов решений и принятию решений в пределах компетенции каждого подразделения и органа в целом;
3) систематизация всего комплекса информации на входящую и исходящую от органа, ведение делопроизводства и обработка информации в соответствии с задачами органа, вплоть до представления обязательных экземпляров документов в установленном порядке, сдача дел в архив на государственное хранение, представление информации в специализированные фонды;
4) формирование информации, которая предназначена для организаций, входящих в систему ведения данного органа, оформление доведение до исполнителей нормативно- правовых актов, принимаемых в соответствии с компетенцией органа государственной власти, индивидуальных правовых актов, оформление и публикация нормативных актов по правам граждан в пределах ведения конкретного органа;
5) организация информационной системы в рамках ведения органа государственной власти (отраслевая, межотраслевая, региональная системы), решение задач перехода на электронный документ и обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе, создание и обновление АРМов на основе информационных технологий
6) обеспечение безопасности передачи и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам власти и местного самоуправления - обеспечение сетевой связи по системе государственного управления, установление режима включения служебной информации в сети Интернет;
7) подготовка и ведение банков информации официальной и массовой.
8) организация ведения учета информационных ресурсов органа исполнительной власти, установление ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению.
Положение органов государственной власти с особым статусом имеет в информационной сфере свою специфику. В данном случае имеем в виду такие органы государства как Центральный банк России, Счетную Палату, Центральную избирательную комиссию, Прокуратуру РФ и др., которые не отнесены Конституцией к органам трех ветвей государственной власти, но выполняют важные государственные функции и обладают полномочиями издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, всех юридических лиц и физических лиц.
Эти органы осуществляют информатизацию своих собственных систем и используют информационные ресурсы и коммуникации Для получения необходимой информации в их уставной деятельности, обеспечивают соблюдение правового режима информации по признакам собственности, конфиденциальности, а также осуществляют в пределах своей компетенции информационное обслуживание органов государственной власти и иных пользователей.
Правовой статус организаций и учреждений в информационной сфере
В связи с ответом на данный вопрос следует иметь в виду общий статус организаций, обладающих правом юридического лица, и специальный информационный статус тех организаций, которые осуществляют специализированную функциональную деятельность в области сбора, хранения, обработки, передачи информации, ее распространения и т. п. на профессиональной основе.
В порядке осуществления общего правового статуса юридическое лицо реализует свои права, обязательства и обязанности в соответствии с ГК РФ, уставом конкретных организаций и учреждений, а также законодательством РФ, касающимися того или иного вида организаций. При этом возникают проблемы информационного обеспечения своей собственной производственной, научной, управленческой деятельности организации: создание, получение, приобретение информационных ресурсов, технологий и техники по их обработке и передаче и т. д. В этом же круге проблем общего правового статуса организации решаются вопросы учета своих информационных ресурсов и распоряжение ими в рамках закона. При этом возникают вопросы, связанные с правовыми решениями совмещения и разграничения объектов информационного свойства и объектов права интеллектуальной собственности: авторского, патентного права. При решении проблем информационного обеспечения своей деятельности различные организации должны стремиться к унификации и стандартизации информационного обеспечения функциональной деятельности.
В этих целях необходимы классификаторы функций, которые выполняет организация и ее орган управления и на базе которых надо создавать модули информационных блоков и массивов, с которыми работают информационные службы.
Вопросы использования информационных ресурсов и информационных технологий как объектов права связаны и с субъективными правами юридических лиц в гражданско-правовых сделках и операциях административно-правового характера. Объекты информационных ресурсов и технологий могут входить в состав уставного капитала в момент учреждения юридического лица. Особенно это касается акционерных обществ разного типа.
Статус органов и организаций, наделенных специальной компетенцией сбора, обработки и распоряжения отдельными видами информационных ресурсов. Специальный статус организации, которая ориентирована исключительно на работу с информацией, осуществление информационных и коммуникационных услуг, получает оформление в законах или иных нормативных правовых актах Российской Федерации
В процессе формирования и использования государственных информационных ресурсов специализированными организациями используется и особый правовой институт - лицензирование. В этой области реализуется ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. Он распространяется на сферу предпринимательской деятельности и не охватывает сферы внешнеэкономической, таможенной, природоохранной деятельности и деятельности в области интеллектуального творчества. В этой связи возникает множество подзаконных актов по отдельным направлениям деятельности, в том числе и информационной.
