В ряде стран практикуется избрание населением других должностных лиц местного самоуправления , помимо членов представительного органа и главы муниципалитета. В частности, в некоторых городах США избираются: городской казначей, городской клерк, городской контролер, городской адвокат, шериф полиции, аудитор и др. Цель подобных мер ¾ повысить статус данных должностных лиц, обеспечить их независимость от корпоративных интересов отдельных групп.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к иным органам местного самоуправления могут относиться: контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица , ¾ муниципальные учреждения, создаваемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены также другие органы и должностные лица местного самоуправления.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета , отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом .
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется уставом муниципального образования. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.
Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, референдумов и голосования населения по вопросам, предусмотренным законодательством. Порядок формирования и организации деятельности муниципальной избирательной комиссии определяется уставом и правовым актом муниципального образования.
Муниципальная милиция . Конституция Российской Федерации относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения . Однако в настоящее время эти вопросы относятся к компетенции милиции общественной безопасности, входящей в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено формирование в муниципальных районах и городских округах органов муниципальной милиции, обеспечивающих охрану общественного порядка на соответствующей территории. Практическая реализация этих положений отложена до принятия и вступления в силу отдельного федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Муниципальные учреждения с управляющими функциями . Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица , являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. В соответствии с указанным федеральным законом они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и решение о создании такого органа. В ряде городов статус муниципального учреждения имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием.
Юридические лица в структурах местных администраций . На момент написания данного учебника правами юридического лица в местных администрациях наделены многие отраслевые структурные подразделения. Они выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования , который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них. Данные органы также подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. 4
15.7. Направления совершенствования организационных
структур местного самоуправления
Анализ современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что традиции местного самоуправления, организации и функционирования местной власти еще не закреплены. Поэтому местная власть воспринимается населением как обычная, привычная государственная власть. Главный ресурс муниципальной власти ¾ максимальная приближенность к населению ¾ часто не используется. Образовался перекос в сторону единоличного управления муниципальными образованиями, в большинстве случаев роль и значение представительных органов местного самоуправления ослаблены. Следствием этого становится усиление критики данной формы власти, противостояние и конкуренция между мэрами крупных городов и губернаторами , пассивное участие населения в осуществлении местного самоуправления, ослабление взаимодействия органов местного самоуправления с населением и контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения.
С целью укрепления властной вертикали в нашей стране была проведена законодательная унификация системы органов местного самоуправления. Установление данной системы органов не противоречит конституционным положениям о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население должно иметь право самостоятельно выбирать и устанавливать структуру органов местного самоуправления на основе установленных федеральным законом принципов и элементов системы местного самоуправления.
Унификация системы органов местного самоуправления означает, прежде всего, законодательное закрепление принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, без чего становится реальной перспектива возникновения малоэффективных и недемократических моделей организации власти на уровне местного самоуправления, а также укрепляется традиционно сложившийся перекос в сторону полномочий (а значит, доминирования) местных администраций, которые формируются, как правило, одним, пусть даже выборным лицом. При слабой представительной власти исполнительный орган может быть полностью выведен из-под ее контроля. Отсутствие принципа разделения властей может привести в будущем и к еще одной столь же негативной тенденции ¾ к усилению или полному доминированию представительного органа местного самоуправления, совмещающего исполнительные и контрольные функции.
Таким образом, принцип разделения властей и основанное на этом принципе разделение полномочий как между органами местного самоуправления внутри муниципальных образований, так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть основополагающими при формировании моделей организации муниципальной власти, предусматривающих определенную структуру органов местного самоуправления, которая закрепляется в уставе муниципальных образований . Такая унификация может решить две задачи:
1) предотвратить анархию на муниципальном уровне и диктат со стороны субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления;
2) укрепить положение федеральных органов государственной власти в условиях российского федерализма.
Закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления призвано урегулировать его взаимоотношения как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Важнейшее направление совершенствования системы муниципального управления ¾ вовлечение населения в решение вопросов местного значения , взаимодействие местной власти и населения. Решение этой проблемы заключается в развитии и укреплении территориального общественного самоуправления.
Развитие территориального общественного самоуправления особенно актуально для крупных городов, именно в этом состоит решение проблемы децентрализации муниципальной власти. Усиление института территориального общественного самоуправления поможет развитию гражданских инициатив, расширит базу местного самоуправления за счет привлечения большого числа людей к решению вопросов местного значения на территории их проживания. Развитие территориального общественного самоуправления соответствует принципам, заложенным в Европейской хартии о местном самоуправлении . Территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, прежде всего, связана с местным сообществом ¾ сообществом людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.
С усилением территориального общественного самоуправления будет укрепляться влияние населения на местную власть через развитие системы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления. На базе территориального общественного самоуправления может быть создана система взаимодействия населения с органами государственной власти и местного самоуправления.
Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создавать структуры, позволяющие населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии по привлечению населения к решению этих дел.
Развитие территориального общественного самоуправления соответствует концепции вырастания власти снизу вверх.
________________
1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.; Ростов-н / Д, 2000.
Игнатов В. Г. , Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.
2 Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
3 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
4 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.
- Административное право как отрасль права
- Государственное управление и административное право
- О понятии государственного управления
- Исполнительная власть и государственное управление
- Механизм государственного управления
- Предмет и метод административного права
- Общественные отношения, регулируемые административным правом
- Метод административно-правового регулирования
- Основные функции административного права
- Принципы административного права
- Административное право в системе российского права
- Административно-правовые нормы
- Понятие и особенности административно-правовых норм
- Структура административно-правовых норм
- Виды административно-правовых норм
- Источники административного права
- Административные правоотношения
- Понятие и основные признаки административных правоотношении
- Предпосылки возникновения административных правоотношений
- Виды административных правоотношений
- Субъекты административного права. Общие положения
- Понятие и виды субъектов административного права
- Физические лица
- Понятие и основы административно-правового положения граждан РФ
- Виды и структура административно-правового положения гражданина РФ
- Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий
- Основные гарантии прав граждан
- Обращения граждан РФ
- Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- Органы исполнительной власти
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- Виды органов исполнительной власти
- Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- Правительство РФ
- Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- Органы местного самоуправления
- Государственные служащие
- Понятие государственной службы
- Должности государственной службы
- Система государственной службы
- Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- Правовые основы государственной службы
- Понятие и виды государственных служащих
- Основы административно-правового статуса государственных служащих
- Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- Стимулы деятельности государственных служащих
- О муниципальной службе и ее служащих
- Основы государственной гражданской службы
- Понятие, принципы и основные виды и правовые основы гражданской службы
- Должности гражданской службы
- Понятие и виды гражданских служащих
- Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- Поступление на государственную гражданскую службу
- Прохождение гражданской службы
- Стимулы гражданской службы
- Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- Основы правоохранительной службы
- О правовых основах правоохранительной службы
- Понятие и принципы правоохранительной службы
- Должности правоохранительной службы
- Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- Ограничения и запреты на правоохранительной службе
- Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- Прохождение правоохранительной службы
- Прекращение службы в правоохранительных органах
- Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- Основы военной службы
- Понятие военной службы и ее принципы
- Воинские должности: понятие и виды
- Основы правового положения и виды военнослужащих
- Прохождение военной службы
- Увольнение с военной службы
- Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- Предприятия, учреждения и организации
- Понятие и виды предприятий, учреждений
- Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- Государственные корпорации как субъекты административного права
- Особенности административно-правового статуса негосударственных корпоративных предприятий
- Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- Фонды
- Общественные и религиозные объединения
- Понятие и виды общественных объединений
- Основы административно-правового статуса общественных объединений
- Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
- Формы деятельности органов исполнительной власти
- Понятие и основы классификации форм деятельности органов исполнительной власти
- Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- Классификация правовых актов органов управления
- Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- Действие правового акта управления
- Утрата силы правовыми актами управления
- Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- Административный договор
- Методы деятельности органов исполнительной власти
- Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти
- Административное принуждение: понятие и виды
- Ответственность по административному праву
- Административная ответственность
- Понятие и основные черты административной ответственности
- Законодательные основы административной ответственности
- Административное правонарушение
- Освобождение от административной ответственности
- Ограничение административной ответственности
- Понятие и виды административных наказаний
- Наложение административного наказания
- Административная ответственность юридического лица
- Дисциплинарная ответственность
- Материальная ответственность
- Вопросы административно-процессуальной деятельности
- Административный процесс: понятие, структура
- Производство по делам об административных правонарушениях
- Основы административного производства
- Участники административного производства
- Доказательства в производстве по делу об административном правонарушении
- Меры обеспечения административного производства
- Возбуждение административного дела
- Рассмотрение административного дела
- Пересмотр постановлений и решений
- Исполнение административных постановлений
- Дисциплинарное производство
- О производстве по жалобам граждан в органах исполнительной власти
- Административное право и законность в управлении
- Законность в сфере управления
- Законность, дисциплина, целесообразность
- Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- Способы обеспечения законности дисциплины в управлении
- Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- Контроль органов законодательной (представительной) власти
- Контроль органов исполнительной власти
- Административный надзор
- Органы судебной власти и законность в управлении
- Общий надзор органов прокуратуры
Органы местного самоуправления
В системе местного самоуправления важная роль принадлежит его органам. Они представляют собой конкретные организационно-правовые формы, призванные обеспечивать реализацию гражданами своих прав на местное самоуправление, реально участвовать в его осуществлении. Наряду с решением собственных вопросов, отнесенных к их ведению, они обязаны содействовать эффективному использованию населением разнообразных форм непосредственного осуществления им местного самоуправления.
Поэтому правовые основы местного самоуправления в целом имеют непосредственное отношение к организации и функционированию его органов.
В настоящее время общие основы правового положения органов местного самоуправления определяются изданным в соответствии с Конституцией РФ ФЗ от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Концепция правового регулирования местного самоуправления заключается в возможности многообразия организационных форм гг правового положения его органов.
По правовым основаниям образования надо различать два их вида: а) органы, образование которых предусмотрено указанным законом, а именно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования. По общему правилу, наличие таких органов в муниципальном образовании является обязательным. Случаи, когда таких органов, за исключением контрольного органа, может не быть в муниципальном образовании, предусмотрены законом. Наименования органов данной группы устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций;
б) иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В уставе муниципального образования должны определяться порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности.
Кроме представительного органа, имеющего значительную исключительную компетенцию, важными субъектами местного самоуправления являются глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования. В процессе формирования деятельности данных субъектов возникают многие общественные отношения, регулируемые административным правом.
Глава муниципального образования - его высшее должностное лицо, избираемое на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Правовое положение главы муниципального образования в известной степени зависит:
а) от способа его избрания. При избрании на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. При избрании представительным органом он становится его председателем;
б) от способа формирования представительного органа. Когда такой орган муниципального района состоит из глав входящих в него поселений и избранных в его состав депутатов поселений, глава становится лишь председателем представительного органа;
в) от численности поселения. В поселениях с численностью менее 1000 человек глава администрации независимо от способа его избрания одновременно может быть, в порядке исключения, председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В других случаях глава не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.
Глава наделяется уставом муниципального образования в соответствии со ст. 36 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Ее главой является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту по результатам конкурса на ее замещение. Контракт заключается главой муниципального образования.
Общие положения, касающиеся порядка определения условий контракта и проведения конкурса, сформулированы в упомянутом Законе.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению ее главы. В нее (структуру) могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Местная администрация обладает полномочиями двоякого рода: а) наделяемыми уставом по решению вопросов местного значения; б) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Контрольными органами муниципального образования могут быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Они образуются для контроля исполнения местного бюджета, соблюдения порядка его подготовки и рассмотрения, отчета его исполнения; соблюдения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Кроме того, правовое положение органов местного управления в самом общем виде характеризуется также тем, что:
а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;
б) их общее правовое положение, принципы организации, основные виды организационных форм, важнейшие полномочия по решению вопросов местного значения установлены законом;
в) перечень вопросов местного значения муниципального образования, по решению которых соответствующие органы обладают собственными полномочиями, также определен законом;
г) органы местного самоуправления полномочия, установленные ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», осуществляют самостоятельно. Подчиненность органа (должностного лица) местного самоуправления одного муниципального образования органу (должностному лицу) другого муниципального образования не допускается;
д) органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, но только федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие полномочия осуществляются органами местного самоуправления районов и городских округов. Иное может быть установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Контроль за осуществлением указанных полномочий, а также использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых ресурсов возложен на органы государственной власти.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти в пределах их компетенции вправе издавать обязательные для исполнения правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;
е) деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления подконтрольна и поднадзорна органам прокуратуры и другим уполномоченным федеральным законом органам;
ж) отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти субъектов РФ. Возможные случаи, а также порядок исполнения определены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 75).
От органов местного самоуправления надо отличать органы территориального общественного управления, под которыми понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий указанных органов устанавливаются в уставе территориального общественного управления.
Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольно-счетный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным , за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования .
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным , не более 100 человек - на сходе ) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума.
Подробнее
Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.
При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта РФ.
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.
До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
Содержание решения о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан):
- структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования (в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона).
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Модели организации местной власти
Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
Вторая модель предусматривает, что глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий.
Третья модель предусматривает, что глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.
Четвертая модель предусматривает, что представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.
Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.
Шестая модель предусматривает, что представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.
Местное самоуправление - это одна из форм осуществления власти народом. Являясь институтом гражданского общества, местное самоуправление выступает как способ формирования публичной власти на местах и одновременно как форма участия граждан в управлении государством.
Местное самоуправление как форма осуществления власти возникла еще в глубокой древности Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002.. В наиболее полной степени местное самоуправление развивается в условиях демократии. Именно при демократическом политическом режиме местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения непосредственно и через своих представителей.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных структур.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и местных референдумах решения, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обладают особой природой. Согласно Конституции Российской Федерации они не входят в систему государственных органов. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на правовых принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации о местном самоуправлении.
Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, но они находятся в системе государственно-властных отношений. Будучи организационно отделенными от государственной власти, органы местного самоуправления функционально связаны с ней. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государство устанавливает общие правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, разграничив предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Перечень вопросов по совместному ведению - это вопросы, которые требуют единства правового регулирования на всей территории страны и могут привести к нарушению экономического либо политического пространства страны.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые очерчены рамками права. Свои полномочия они осуществляют самостоятельно, по своему усмотрению, в пределах полномочий, установленных законом. Собственные полномочия - это их собственная политическая ответственность перед избирателями, перед гражданами.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Основания и порядок решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.
Органы государственной власти могут делегировать определенные вопросы (часть своих полномочий) органам местного самоуправления. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Вопрос ответственности за выполнение соответствующих делегированных функций решается в каждом конкретном случае отдельно.
По своей природе в федеративном государстве муниципалитеты в различных субъектах Федерации имеют свои особенности, связанные с историческими и иными местными традициями. Структура, принципы образования и деятельности муниципальных образований устанавливаются федеральным законодательством. А законодательство субъекта Федерации более подробно регулирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления.
Субъекты Федерации самостоятельно решают вопросы о способах формирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления избираются всем населением непосредственно или же органы местного самоуправления формируются за счет выборных должностных лиц малых городов и поселков, которые входят в состав района.
Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся следующим образом:
- - органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции;
- - контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется органами судебной власти и органами прокуратуры;
- - в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться некоторыми государственными полномочиями.
Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти. Органы государственной власти в этом случае осуществляют прямой контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений.
Законодательство о местном самоуправлении четко закрепляет полномочия органов местного самоуправления, порядок их формирования, их ответственность и способы обеспечения их ресурсов.
Функции местного самоуправления, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, это - жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство территорий, организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения жителей, организация транспортного обслуживания населения, охрана общественного порядка, организация и содержание образовательных учреждений для предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи и другие вопросы местного значения.
Формами осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы. Для непосредственного решения населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Муниципальные выборы проводятся с целью избрания выборных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательная комиссия муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов включает в себя:
- - устав муниципального образования;
- - оформленные в виде актов решения, принятые на местном референдуме, решения, принятые на сходе граждан, решения представительного органа муниципального образования;
- - распоряжения и приказы главы муниципального образования, распоряжения и приказы главы местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов.
Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом Конституция различает государственную власть и местное самоуправление (ст. 12) и соответственно их органы. Властные, самостоятельные в рамках их компетенции органы местного самоуправления образуют «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций» (ст.131 Конституции).
На территории Российской Федерации образовано 24035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.
Органами местного самоуправления являются органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации).
Правовые основы местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, в числе основных принципов организации местного самоуправления можно выделить следующие:
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ).
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст.132 Конституции РФ).
Обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (ч.1 ст.34 и ч.3 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ).
Депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч.1 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ).
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч.3 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ).
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст.70 Федерального закона № 131-ФЗ).
Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, Глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Выборные и иные органы местного самоуправления, а также органы местной администрации могут наделяться в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.
Представительный орган поселения – выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Срок полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избирается на 4 года.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа поселения определяется также уставом и зависит от численности населения, проживающего на территории поселения. Например, не может быть менее 7 человек при численности населения менее 1000 человек.
Исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ. Муниципальная исполнительная власть (местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений – органов местной администрации муниципального образования. Например, в Нюксенском муниципальном районе из администрации района выделено несколько самостоятельных юридических лиц, занимающихся решением определенных задач – Управление образования, Управление по делам культуры и спорта, Финансовое управление, Управление социальной защиты населения, Комитет по управлению муниципальным имуществом. В своей деятельности они подотчетны Главе района.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется в соответствии с уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
История формирования органов местного самоуправления в России
Начало формирования местного самоуправления в России положили Земская и Городская . Они, в свою очередь, стали следствием разложения сословно-крепостнического строя, вызвавшего к жизни крестьянскую реформу, когда от крепостной зависимости освободились десятки миллионов крестьян. Самодержавная власть не была готова к управлению такой массой в большинстве своем малограмотных и необразованных людей. Поэтому единственным выходом из положения стала децентрализация местного управления.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Положением о губернских т уездных земских учреждениях вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование. В то время 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства и до 20% уходило в казну и губернские фонды.
По опубликованному в июне 1890 года новому Положению о земских учреждениях, утвержденному Александром III, были лишены избирательных прав: духовенство, церковных притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.
Целью данных реформ являлось усиление государственного контроля за местным самоуправлением. Для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Но осуществить эту реформу в полной мере не удалось – помешала революция.
Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 года в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением для России»,- делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934г.). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, - считал И.Солоневич, - только наследие крепостного права изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы”.
Исторический период с 1917 по 1990 годы не относится к периоду развития местного самоуправления. В январе 1918г. был издан циркуляр Наркомата внутренних дел «Об организации местного самоуправления», который правильнее было бы назвать актом о ликвидации местного самоуправления. Согласно этому документу, Советы должны были подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения.
Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 года, закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Главная цель местной власти – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти».
После принятия Конституции СССР 1936г. и Конституции РСФСР 1937г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов.
В дальнейшем, вплоть до 1990 года, органы местного самоуправления в России не претерпели значительных изменений. Таким образом, можно выделить типичные черты, характеризующие правовое положение местных Советов.
Местные Советы, включая и низший уровень (районные в городах, поселковые и сельские), - органы государственной власти и управления, органически встроенные в общую систему Советов. Единство системы власти Советов базировалось на так называемом принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность низших звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки.
По ряду вопросов поселковые и сельские Советы как часть системы государственных органов выполняли ряд государственных функций: регистрировали акты гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали отдельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистрировали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добровольными пожарными .
В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов ограничивались переименованием улиц и других составных частей поселка и села. Они практически не участвовали в решении вопросов об упразднении, объединении или изменении границ их территорий, которые принимались органами власти областного уровня.
Советы были лишены права и на самостоятельное формирование доходной части бюджета сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось вышестоящими органами. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения, но они не могли превышать 4 рубля с одного хозяйства в год.
В сфере руководства промышленностью, сельским хозяйством и строительством поселковые и сельские Советы обладали правом лишь заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальные вопросы находились в ведении органов власти более высокого уровня.
Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения, так как реальная власть в стране по существу принадлежала коммунистической партии, точнее, ее руководящим органам. Партийное руководство включало в себя формирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку кадров, конкретные указания по основным направлениям советской работы и контроль за исполнением партийных директив. Таким образом, в советское время реальная власть находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы.
9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было также введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования.
Новый этап государственного строительства начался с принятием Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Законом РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на законодательном уровне провести принцип
