Исходя из многообразия точек зрения на понимание местного самоуправления, наблюдаются различные подходы к его исследованию. Выделяют три основных подхода:
1. Местное самоуправление как основа конституционного строя.
2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
3. Местное самоуправление как форма народовластия.
1.Местное самоуправление как основа конституционного строя . Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, что полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления. «Принцип местного самоуправления, – гласит ст. 2 Хартии, – должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства».
Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением.
Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления.
В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.
2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения . Ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением - необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является конституционным требованием.
Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Оно закреплено в ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Признавая право населения на местное самоуправление, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.
Установленные Конституцией РФ и федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
3.Местное самоуправление как форма народовластия . Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:
а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов);
б) через органы государственной власти;
в) через органы местного самоуправления.
Право граждан осуществлять местное самоуправление выражается в полномочиях граждан реализовать функции местной власти непосредственно.
На основе законодательно установленного определения местного самоуправления можно выделить основные черты, т.е. признаки , характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:
1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население муниципального образования.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Поскольку местное самоуправление это и форма осуществления публичной власти, власти народа.
3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Вопросам местного значения посвящена гл. 3 «Вопросы местного значения»Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» 2003 г.
4. Самостоятельность местного самоуправления. Она гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
5. Ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней.
Подводя итог изложенному, приходим к следующему выводу: местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, – в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное положение получило свое закрепление в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Принципы и функции местного самоуправления. Принципы организации местного самоуправления – это закрепляемыеКонституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
В принципах отражаются закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления.
Для них характерно следующее:
1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.
2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.
3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.
4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.
В науке муниципального права нет единого подхода к определению перечня и классификации общих принципов местного самоуправления. Однако большинство ученых склоняется к следующей классификации:
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура его органов определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается и принимается муниципальным образованием самостоятельно.
Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
2. Организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.
3. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.
Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.
Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается, прежде всего, такими формами прямой демократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание, сход и обращения граждан, их правотворческая инициатива и др.
4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.
Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8).
Муниципальная собственность, местный бюджет являются неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования.
5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить: эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления; тесную связь населения с органами и должностными липами местного самоуправления.
6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
На организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления.
7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
8. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гарантируемых государством полномочий. Это предполагает законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями.
9. Гласность местного самоуправления.
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.
10. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении.
Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами своих решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума для принятия решения.
11. Государственная гарантия местного самоуправления.
Реализация рассматриваемого принципа означает, что государство, во-первых, берет на себя обязанность обеспечить осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; во-вторых, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к его ведению; в-третьих, государственная гарантия местного самоуправления означает создание государством необходимых финансово-экономических, организационно-правовых и иных условий и предпосылок формирования и развития местного самоуправления и его правовой защиты.
По масштабам воздействия на местное самоуправление общие принципы подразделяются на основные (охватывают все сферы деятельности местного самоуправления) и частные (охватывают отдельные сферы).
Функции местного самоуправления – это основные направления муниципальной деятельности.
Выделяют следующие основные функции местного самоуправления:
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.
К основным условиям реализации данной функции относятся: наличие выборных органов местного самоуправления; использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении.
4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.
К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные организации и службы.
5. Охрана общественного порядка.
Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
6. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
Реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав местного самоуправления при выработке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни.
4. Исторические этапы развития местного самоуправления в России. В истории развития местного самоуправления выделяют несколько этапов.
1 этап. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в. В XVI в. происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер.
В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.
2 этап. В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода становится начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.
Начала земской системы местного управления, наряду с бюрократической и сословной, существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.
При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.
При Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.
Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.
Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.
3 этап. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России.
Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.
Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. И была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление.
Таким образом, существовали две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления.
Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления.
4 этап. Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти – Советы – только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.
Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов стал пять лет.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов.
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Данный Закон ввел понятие «коммунальная собственность».
6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации и управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.
5 этап. Как показывает Новейшая история,основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством оместном самоуправлении.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.
Принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новую эпоху в развитии местного самоуправления.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте теоретические концепции местного самоуправления.
2. Местное самоуправление как основа конституционного строя: общая характеристика.
3. Что представляет собой местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения?
4. Что представляет собой местное самоуправление как форма народовластия?
5. Охарактеризуйте принципы местного самоуправления.
6. Сформулируйте определение местного самоуправления.
7. Сформулируйте определение функций местного самоуправления.
8. Дайте краткую характеристику историческим этапам развития местного самоуправления.
9. Перечислите признаки местного самоуправления, характеризующие его в системе народовластия.
10. Каковы основные задачи, которые решает местное самоуправление в системе управления государством и обществом?
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан — муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Но для того, чтобы решать поставленные задачи необходимо обеспечить правовые основы для деятельности органов местного самоуправления.
Часть 2 ст. 130 Конституции предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления наряду с непосредственными формами также «через выборные и другие органы местного самоуправления». Это положение конкретизируется в ч. 2 ст. 3 Конституции, где органы местного самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм народовластия.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления характеризует органы местного самоуправления двумя основными признаками: а) они наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и б) не входят в систему органов государственной власти. Следует добавить, что муниципальные органы формируются населением или его представителями в лице депутатов (советников), обладают правом издания локальных нормативных актов, пользуются государственными гарантиями реализации своих полномочий, включая государственное гарантирование исполнения актов местного самоуправления.
В данном законе ст. 2 дает следующее определение органа местно самоуправления как
избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления. Одним из конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Очевидно, речь идет не только о внутреннем устройстве соответствующих органов, но и об определении видов органов местного самоуправления, их наименовании, взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительными органами, о распределении компетенций. То есть речь идет обо всем том, что условно можно определить как внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней - внутренним устройством соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие «структура органов местного самоуправления».
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смысле ч. 1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (это будет один из общих принципов «организации местного самоуправления»), либо как самостоятельный выбор в рамках, установленных законом. В пользу первого варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным «общим принципам» относилось государственное установление структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч. 1 ст. 131 самостоятельность населения. Во-вторых, в п. «н» ч. 1 ст. 72 не говорится ни о какой системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне «общих принципов». Это подтверждается и грамматическим толкованием п. «н» ч. 1 ст. 72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления), и логическим: ст. 12 Конституции, в соответствии с которой следует толковать все положения Конституции о местном самоуправлении, вводит понятия «система органов государственной власти» и «органы местного самоуправления», а в п.«н» ч. 1 ст. 72 эти понятия воспроизводятся. Так что ошибочно усматривать в формулировке п. «н» ч. 1 ст. 72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, предопределяемую законом. Таким образом, по Конституции, общие принципы организации органов местного самоуправления устанавливаются законом, а структура этих органов самостоятельно определяется населением.
Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в решениях Конституционного Суда. В частности, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области была выражена правовая позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей является обязательным только для государственной власти, но не для местного самоуправления. Зарубежный опыт местного самоуправления знает такие модели местного самоуправления, когда функции исполнительной власти осуществляются членами представительного органа местного самоуправления, которые распределяют между собой соответствующие обязанности. И хотя такую модель нельзя назвать очень распространенной, но гипотетически предположить, что население предпочтет именно ее, можно.
Таким образом, полномочия муниципального образования по созданию самостоятельной структуры (системы) органов и должностных лиц очень велики. Это предопределило многообразие моделей местного самоуправления в муниципальных образованиях (далее будут представлены наиболее типичные взаимоотношения между различными органами и местного самоуправления). Необходимо отметить, что в структуре органов местного самоуправления могут предусматриваться не только представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления, которые будут рассмотрены ниже, но и органы и должностные лица, не относящиеся ни к одному из этих видов органов (например, аналогичные Счетной палате или Уполномоченному по правам человека, но действующие, разумеется, на местном уровне в пределах вопросов местного значения).
Кроме того, «набор» выборных органов и должностных лиц также определяется на местном уровне (например, могут избираться не только представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, но и должностные лица, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в отдельных сферах). Допускается, например, что в небольшом муниципальном образовании выборным органом местного самоуправления будет лишь один глава муниципального образования и не будет коллегиального представительного органа. В то же время в структуре органов местного самоуправления имеются некоторые предписанные федеральным законодательством элементы системы органов местного самоуправления, представляющие собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления. Например, это требование о наличии выборных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к полномочиям органов местного самоуправления отнесены следующие вопросы местного значения:
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Статья 18 закона устанавливает принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
2. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Место исполнительных органов местного самоуправления в системе местного самоуправления. Работа исполнительных органов традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции РФ 1993 г. не существовало концептуальных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образованиях, все они рассматривалась как субъекты государственного управления. После принятия Конституции положение существенно изменилось.
В соответствии с положениями Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в России и в ее субъектах. Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными административно-властными полномочиями. Поэтому, говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и органов, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в муниципальных образованиях, участвуют в организации местного самоуправления.
Государственное управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового опыта управления различными территориальными и государственными образованиями выработаны оптимальные системы и механизмы управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и др. Все это - субъекты управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы управленческой деятельности.
Такой подход к управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее управление понималось в узком смысле слова лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и контролировались органами государственной власти (Советами народных депутатов всех уровней).
Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и непосредственно управленческое воздействие на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.
Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов, других актов, а в определенной степени - и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных органов. Аналогичная ситуация сложилась в работе органов судебной власти и прокуратуры.
Исполнительные органы помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов ведут огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.
Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация таких полномочий путем использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью, что тоже присуще работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как исполнительная и распорядительная.
Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны ежедневно, а иногда в оперативном порядке оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей управленческой деятельности, по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.
Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, - вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.
Однако, несмотря на фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе - традиционном отождествлении исполнительной деятельности с управлением в принципе нет ничего страшного. Во-первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на управление. Наконец, управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой исполнительных органов, их должностных лиц не исчерпывается сложная и многообразная управленческая деятельность.
Подобной терминологической неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в муниципальных образованиях), так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.
В Законе не уточняется, какие органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к «иным», однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях.
В отличие от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах многих субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации и деятельности.
О наличии исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления говорится в Уставе Свердловской области, принятом 28 октября 1994 г., в Законах о местном самоуправлении: Кабардино-Балкарской Республики - от 18 октября 1995 г., Вологодской области - от 5 сентября 1994 г., Рязанской области - от 10 января 1996 г. и ряда других областей. В этих Законах определяются название исполнительных органов: администрация районов, городов, поселков, сельских поселений - местная администрация, в ряде случаев - ее структура и полномочия.
3. СТРУКТУРА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом общей компетенции являются, как правило, администрации, или мэрии, в районах - администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.
Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и т.п. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.
В ряде городов исполнительным органом общей компетенции является городская Управа, которая включает: управление делами, аппарат городского головы, управление планирования, бюджета, финансов и учета и др.
В больших городах нередко организуются территориальные органы администраций или мэрий - префектуры, районные управы и т.п. В Челябинске, например, в структуру администрации города входят администрации районов в городе и поселков в соответствии с внутригородским территориальным устройством города. Администрация района (районное отделение администрации города) наделена исполнительно-распорядительными и контрольными функциями в районе. Администрация поселка является отделением администрации района в городе и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории поселка.
Система самоуправления в Чебоксарах включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жилищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города. В состав мэрии Новосибирска, помимо уже указанных выше департаментов, управлений, комитетов, отделов, входят также администрации районов города как структурное подразделение мэрии.
В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта. Функциональные подразделения местной администрации организуют -свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству.
В небольших муниципальных образованиях (в основном в сельских поселениях) подразделения, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции, малочисленны. Нередко в сельских и поселковых округах такие подразделения отсутствуют, а соответствующие функции исполняют от двух до пяти работников. Они занимаются земельными проблемами, муниципальным жильем, записью актов гражданского состояния, нотариальными действиями и некоторыми другими вопросами. В этих поселениях может быть избран староста, осуществляющий, помимо представительных, исполнительные, распорядительные и контрольные полномочия. Например, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района (Московская область) в сельских населенных пунктах и в поселках, входящих в сельский округ, местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы и выборными представителями этого населения - старостами. Староста сельского населенного пункта: содействует претворению в жизнь решений органов местного самоуправления; организует на добровольных началах участие населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров, лечебных и детских учреждений; организует население на систематическое проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, осаждении, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках; выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию; осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта; следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и за подъездами к ним; оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюдении паспортного режима; содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством; принимает участие в разрешении земельных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких, престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан.
Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.
Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами; в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.
В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:
формируется представительным органом местного самоуправления;
создается главой местного самоуправления самостоятельно;
формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;
главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные - главой местного самоуправления самостоятельно.
Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев - и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом. Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом. При этом важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией. Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации; 2) осуществляет общее руководство; оперативное руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу; 3) не участвует в деятельности местной администрации; последняя возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации.
Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка; комплексное социально-экономическое развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность; регулирование земельных отношений; охрана окружающей среды; муниципальные дороги и муниципальный транспорт; муниципальные статистика и архивы; торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; культура, физическая культура и спорт; социальная поддержка населения; муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.
В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно «социальным»).
За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось и накопило огромный опыт решения местных проблем. Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской хартии дается следующее определение местного самоуправления:
«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону» .
Из вышеприведенного определения вытекают сущностные характеристики местного самоуправления:
- реальное народовластие, основанное на выборности местных органов, наделении их соответствующими ресурсами и правом самостоятельного распоряжения ими;
- выполнение задач и функций в интересах населения, объединенного общими условиями проживания;
- осуществление местных дел под свою ответственность;
- неуклонное соблюдение законности, правовых норм;
- доступность и открытость власти местному сообществу;
- органы местного самоуправления призваны заниматься решением общих проблем жизнедеятельности населения в конкретном поселении, на определенной территории.
В действующем в настоящее время Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) приведено следующее определение местного самоуправления:
«Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» (выделено нами. - Лет.).
Отличие этой формулировки от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии сделан акцент на деятельности органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем органы местного самоуправления. Однако на практике органы местного самоуправления в европейских и других демократических странах постоянно привлекают своих граждан к участию в обсуждении и решении местных дел через опросы, референдумы, собрания, другие формы выявления мнения населения, тогда как в России подобные традиции лишь формируются. Другая особенность определения местного самоуправления, данного в Европейской хартии, заключается в том, что в нем говорится не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. названной Хартии требует учета всех ее отправных положений.
Европейской хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Конституцией России (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Признание местного самоуправления как особой формы власти и как особого общественного института означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местной общины, местного сообщества - муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории. Имеется в виду, что местное сообщество (жители) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление изыскивает и привлекает для решения своих задач «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы.
Из признания государством местного самоуправления вытекает признание важности, весомости, значимости местных (муниципальных) интересов в реализации государственной политики. В этом смысле местное самоуправление чрезвычайно выгодно и важно для государства. Оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Мировой и отечественный опыт констатирует, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления.
Руководство современной России неоднократно подчеркивало важность и значимость местного самоуправления для социально-экономического развития страны, для усиления контроля населения над властью.
Местное самоуправление действует на основе общих принципов. Принципы местного самоуправления - основополагающие идеи, отражающие сущностные признаки местного самоуправления, определяющие требования к его организации и деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся:
- самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- законность в организации и деятельности местного самоуправления;
- гласность деятельности местного самоуправления;
- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
- государственная гарантия местного самоуправления.
Хотя указанные принципы кажутся очевидными, их соблюдение на практике сталкивается со значительными трудностями. Наибольшую сложность представляет обеспечение соответствия материально-финансовой базы местного самоуправления его полномочиям. Со стороны некоторых органов государственной власти субъектов РФ не изжиты привычки «командовать» местным самоуправлением. Не все органы местного самоуправления обеспечивают должный уровень гласности своей деятельности. Достижение соблюдения всех общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации - весьма сложная задача, решение которой требует времени и немалых усилий.
- Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге в 1985 г. Русскаяверсия: Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. Ст. 3. Ратифицированав 1998 г.
Какими бы многообразными ни были модели местного самоуправления и исследовательские подходы к нему, следует исходить из того, что этот институт является конституционно-правовым и имеет в своей основе легальное определение. Более того, в отличие от многих других зарубежных конституций Конституция РФ весьма детально, всесторонне закрепляет институт местного самоуправления с точки зрения как его собственных, сущностных характеристик, так и в соотношении с иными институционными и функциональными характеристиками российской государственности.
Закрепляя местное самоуправление, Конституция РФ рассматривает его как институт, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Самостоятельное решение этих вопросов «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Данные конституционные положения, имеющие предметом своего регулирования собственно местное самоуправление, находятся в прямой взаимосвязи с нормами гл. 1 и 2 Конституции РФ, определяющими основы государственно-правовой системы России и правового положения личности. Это прежде всего положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3), «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3), «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» (ч. 1 ст. 32), «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32). Из приведенных правоустановлений можно сделать следующие принципиальные выводы :
- 1) местное самоуправление есть деятельность, имеющая специфический управленческий характер по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит как публично-правовой характер, так и основывается на использовании частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;
- 2) первичным (исходным) субъектом этой деятельности выступает население, реализующее свои полномочия, в том числе через представляющие его органы (должностных лиц). Одновременно правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане, которые в отличие от населения как коллективного первичного субъекта местного самоуправления приобретают эти качества (характеристики) на индивидуальной основе;
- 3) сферой интересов самоунравленческой деятельности является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела» или «вопросы местного значения». Прежде всего, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
- 4) деятельность эта осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Прежде всего, это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;
- 5) местное самоуправление - деятельность под свою ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
- 6) итоговой социально-политической характеристикой местного самоуправления является то обстоятельство, что данный институт демократии относится к основопололагающим элементам конституционной модели отношений в системе «личность - общество - государство».
Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:
Различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
Разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
Самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
Территориально ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Конституции РФ.
Таким образом, можно дать, на мой взгляд, более точное понятие местного самоуправления, что это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
В понятии местного самоуправления можно тоже выделить несколько основных элементов (признаков):
1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках деятельности местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ подчеркивает, что структура органов местного самоуправления в основном определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;
4) местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);
5) местное самоуправление осуществляется из интересов населения, а также из его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации - отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.
Одним из главных моментов в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
