РАЗДЕЛ 3. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРАВА И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Карзенкова Александра Владимировна
кандидат биологических наук, доцент кафедры правовых дисциплин
и методики преподавания права
ФГБОУ ВО «Пермский государственный гуманитарно-педагогический
университет», г. Пермь, Россия 614990, г. Пермь, ул. Сибирская, 24, e-mail: [email protected]
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
Alexandra V. Karzenkova
Candidate of Biology, Associate Professor of the Department of Legal Disciplines and Methods of Teaching Law
Federal State-Financed Educational Institution of Higher Education
"Perm State Humanitarian Pedagogical University" 614990, Perm, Russia, 24, Sibirskaya Str., e-mail: [email protected]
PROPERTY RIGHT TO NATURAL RESOURCES
Аннотация. Рассматриваются современные проблемы
оборотоспособности природных ресурсов. Природные ресурсы - это не только часть окружающей среды, но и имущество особого рода. Вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот должно содействовать устойчивому развитию в экологической сфере.
Ключевые слова: экологическая безопасность, природный объект, природный ресурс, устойчивое развитие.
Abstract. Considers the current problems of the turnover of natural resources. Natural resources are not only part of the environment, but also the property of a special kind. The involvement of natural resources in civil circulation in order to promote sustainable development in the environmental field.
© Карзенкова А.В., 2017
Keywords: ecological safety, natural object, natural resource, sustainable development.
Защита права собственности на природные ресурсы является важнейшим элементом системы экологической безопасности России. Однако существуют объективные затруднения в толковании и применении норм экологического и гражданского права, которые препятствуют законному осуществлению права собственности и способствуют развитию экологической преступности.
Право собственности - фундаментальное понятие юридической науки и практики. Еще римские юристы понимали собственность как наиболее полное господство над вещью, но лишь с течением веков европейская правовая мысль стала представлять право собственности как известную триаду правомочий: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект из вещи), распоряжение (возможность определять юридическую судьбу вещи, продать, сдать в аренду и т. п.). Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией и отражается в российском законодательстве . В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Конституция РФ признает многообразие форм собственности и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности . Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности .
Именно конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством. Конституция РФ, продекларировав свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами, установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц .
Согласно ст. 209-211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом гражданском
законодательстве (ст. 209, 129) устанавливаются своего рода «экологические приоритеты». Так, согласно ст. 1 гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей .
Пределы ограничения прав и свобод человека имеют строго очерченный законом перечень. Недопустимо произвольное расширение оснований (целей) ограничения прав и свобод граждан . В целях исключения произвола (злоупотребления) со стороны государства в сфере применения ограничений прав человека Европейская комиссия по правам человека установила правило «строгого толкования», согласно которому «никакие другие критерии, помимо тех, что упомянуты... не могут быть основанием для каких-либо ограничений» и что «эти критерии, в свою очередь, должны быть истолкованы таким образом, чтобы смысл слов не был расширен по сравнению с общепринятым значением» .
Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои особенности.
Проблема принадлежности прав на природные ресурсы имеет длительную историю. Долгие годы в России природные ресурсы находились в государственной собственности. Догматические взгляды на собственность в теории национализации сами собой отпали с принятием принципов рыночной экономики. «Великий спор» начала 90-х годов бушевал в связи с якобы существовавшим конфликтом между суверенными правовыми интересами государства в отношении своих природных ресурсов и их использованием в частных интересах.
Между тем проблема приобретения природных ресурсов в собственность весьма сложна и противоречива. Чтобы лучше ее понять, необходимо уяснить специфику природного ресурса как объекта права собственности.
В науке существует несколько подходов к определению понятия «природные ресурсы». С правовой точки зрения возникает проблема
индивидуализации объекта прав собственности, поэтому необходимо изучить все возможные позиции в вопросе о том, что передается в пользование, властью над чем обладает правообладатель, с какой степенью полноты он может распоряжаться объектом своих прав.
Определение природных ресурсов в законодательстве всегда связано с дифференциацией их на природные объекты и ресурсы, используемые человеком в различных целях. При этом понятие «объекты» первично, а понятие «ресурсы» вторично. Природные объекты - это часть окружающей среды, понимаемой в законе как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных, а также антропогенных объектов . Все природные объекты имеют естественное происхождение, существуют независимо от сознания человека, находятся в естественной среде и не имеют потребительской стоимости.
Таким образом, в науке и законодательстве природный объект понимается как часть окружающей среды, выполняющая определенные средообразующие функции и подлежащая особой охране со стороны государства. Права собственности на природные объекты могут возникать только у государства, примером могут являться водные объекты, леса, недра, объекты животного мира, земли отдельного назначения.
Природные объекты, используемые человеком в различных целях, становятся природными ресурсами. Под природными ресурсами понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В соответствии с экологическим законодательством на природные ресурсы возникает право пользования, которое позволяет лишь извлекать их полезные свойства. Мы обращаемся к термину «природопользование» и обозначаем участников этих отношений как природопользователей. Очень интересно сопоставить титулы «обладатель вещного, или обязательственного права (правообладатель)» и «природопользователь».
Природопользователь чаще всего не является собственником ресурсов, у него возникает определенное законом или правоустанавливающим документом право на использование ресурса в соответствии с целевым назначением. Но природопользователю, если он не является правообладателем, ресурс должен быть предоставлен собственником или управомоченным лицом.
Например, в Лесном кодексе РФ определено, что лесные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве ограниченного пользования (сервитут), праве аренды, а также в безвозмездное пользование. При этом лес понимается в кодексе как экологическая система и природный ресурс . Лесной участок - это часть леса, предоставляемая в пользование. Право собственности возникает не на лес, леса, а на лесной участок, входящий в состав лесов определенного назначения.
Природные ресурсы не только вовлекаются человеком в хозяйственное использование, но и могут быть объектом права собственности, следовательно, оборотоспособны. Поэтому они могут становиться не только объектами экологических правоотношений, но и объектами гражданских прав, в том числе -вещных и обязательственных. Природные ресурсы как объекты гражданских прав должны обладать определенными индивидуализирующими признаками, которые позволили бы передавать права на эти объекты. Рассмотрим особенности оборотоспособности природных ресурсов.
Экологическое законодательство РФ, разработанное и принятое в основном до 2001 года, не вводит в сферу правового регулирования имущественные отношения, хотя опосредованно их содержит. Так, закон «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей .
Развитие природоресурсного законодательства нацелено на введение имущественных отношений в сферу правового регулирования. Таким образом, создается правовая база для формирования рынка природных ресурсов. Появляются основания для возникновения права не только государственной, но и муниципальной и частной собственности на землю и природные ресурсы.
В новых Земельном, Водном и Лесном кодексах РФ, в федеральных законах, принятых после 2001 года, имущественные отношения включаются в сферу правового регулирования. Обратимся к особенностям оборота некоторых природных объектов и ресурсов, прежде всего выделив наиболее фундаментальные из них.
В соответствии с гражданским законодательством земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, являются недвижимым имуществом, или недвижимостью. Практически все природные ресурсы можно
с этой позиции считать недвижимостью, обладающей особым качеством. Оборот данных объектов осуществляется в соответствии с гражданским, экологическим и земельным законодательством . В Земельном кодексе РФ указано, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Действующий закон о недрах, не включая имущественные отношения в сферу правового регулирования, тем не менее, содержит их. В ст. 1.2 определено, что недра находятся в государственной собственности, участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
При этом в первоначальной редакции, т. е. в 1992 году, данной статьи закон не содержал, она появилась в редакции 1995 года. Так, ст. 1.2 определяет оборотоспособность участков недр и прав на них; ст. 9 говорит о том, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности; ст. 50 содержит понятие «имущественные споры в области недропользования». В соответствии с действующим гражданским законодательством мы можем отнести участки недр к недвижимости особого рода, оборот которой определяется экологическим законом. Вещи, которые не признаются законом недвижимостью, можно считать движимым имуществом. Возникает естественный вопрос, можно ли относить природные ресурсы к движимому имуществу. Так, объектами экологических отношений являются объекты животного мира, водные биологические ресурсы. Несомненно, это движимые объекты, они могут рассматриваться как имущество.
И наконец, объектом, на который не может возникать право собственности, является атмосферный воздух. В силу своих физических и экологических свойств атмосферный воздух является глобальной экологической системой, объектом международной охраны. Конституцией РФ и Воздушным кодексом РФ закреплен суверенитет государства в пользовании воздушным пространством. Динамичность, турбулентность, жизненная необходимость в атмосфере не позволяют индивидуализировать ее части и привязать их к праву землепользования. Хотя современная юридическая наука уже рассматривает попытки подобного рода, но они все-
таки несостоятельны. Тем не менее существует ряд проблем в праве пользования воздушным пространством, возникающих при утверждении проектов санитарно-защитных зон предприятий. Постановлением главного государственного санитарного врача РФ установлен порядок определения размеров санитарно-защитных зон, который увязывается именно с воздействием объекта на атмосферу, с классом опасности объекта. Вопрос же о том, нужно ли заключать договор аренды земельного участка для эксплуатации санитарно-защитных зон, остается открытым.
Мы видим, что право собственности на природные объекты существенно отличается от имущественных прав на иные объекты. Оно связано и с публичным естественным правом на них, и с природными особенностями объектов, и с интересами государства и личности.
Значение земли как основы жизни и деятельности человека предопределяет правовую природу этого объекта материального мира. С одной стороны, земля - природный объект, важнейшая составная часть природы, используемая в качестве средства производства, а с другой - один из объектов гражданских прав, имущество, которое участвует в гражданском обороте в качестве объекта права собственности или других прав.
Учитывая природное значение земли, законодатель определил необходимые приоритеты, поскольку без этого в нормотворческой и правоприменительной деятельности неизбежны юридические коллизии. Охрана земли имеет приоритетное значение перед ее использованием в качестве объекта недвижимости. Это означает, что собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, на основе норм гражданского законодательства, но лишь до пределов, определенных земельным и природоохранным законодательством, за которыми действия (бездействие) собственника могут нанести ущерб окружающей природной среде .
Отношения по поводу использования и охраны земель регулируются как частным, так и публичным правом. До настоящего времени идет спор, какой отрасли права отдать преимущество - гражданскому, земельному или административному законодательству. Земельные отношения носят имущественный характер. В какой мере земельные участки могут стать объектами гражданских прав, устанавливается земельным законодательством. В свою очередь, пользование, владение и распоряжение земельными участками изначально возникли именно на основе административных актов .
По общему правилу, право собственности может возникнуть только на индивидуализированный обособленный объект. В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений являются:
Земля как природный объект и природный ресурс;
Земельные участки;
Части земельных участков.
В соответствии с Конституцией РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля рассматривается как природный объект - составная часть природы - и одновременно как природный ресурс с точки зрения ее охраны и использования (извлечения полезных свойств) в целях удовлетворения различных потребностей человека.
В экономическом словаре «земля» определяется как ресурс, используемый для производства сельскохозяйственной продукции, для строительства домов, городов, железных дорог; один из основных компонентов, факторов производства (другие компоненты - труд, капитал, природные ресурсы) .
Понятие «земля» можно рассматривать в различных смыслах. Земля - это планета, космическое тело; земля - это наша родина; с экологической точки зрения земля - это природный объект, с географической - геосистема. С юридической точки зрения земля - это верхняя часть земной поверхности, включающая в свой состав почву. Почва - верхний слой земли, используемый в сельском хозяйстве и обладающий важнейшим свойством - плодородием. При отсутствии почвы землей является дно водоемов или водотоков.
В таком значении земля - это объект земельных отношений. Все земли Российской Федерации составляют земельный фонд РФ. Земельный фонд -общая площадь земель, принадлежащих группе землепользователей, предприятию, кооперативу, или земель, входящих в административно-территориальную единицу . Земельные фонды подразделяются на государственные (федеральные и субъектов РФ), муниципальные, а также на земли по целевому назначению. Например, в Земельном кодексе РФ, в ст. 80, выделяется режим фонда перераспределения земель, в соответствии с которым могут быть выделены фонды земель казачьих общин , земель, предназначенных беженцам , и иные.
Все земли по целевому назначению делятся на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории (в ст. 7 ЗК РФ выделяется семь категорий земель) и разрешенного
использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателем самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Использование земель не по целевому назначению не допускается, тем не менее это - одно из распространенных земельных правонарушений.
Таким образом, земля - это природный ресурс, обладающий для человека определенными свойствами и качеством. Земли используются как средство производства, например, в сельском хозяйстве, и как пространственный базис для размещения объектов жизнедеятельности.
Земли в РФ находятся в государственной, муниципальной и частной собственности.
Водный кодекс РФ ввел презумпцию права федеральной собственности на водные объекты . Водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Федерации, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
И если в первом случае закон четко устанавливает форму федеральной собственности, то правопринадлежность прудов и обводненных карьеров определена весьма условно, с правовой точки зрения не проработана. Определение права собственности на эти объекты требует проведения процедуры разграничения государственной собственности на землю. Поэтому права на пруды и карьеры в основном определены законом, но не зарегистрированы.
Пруд и обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с п. 4 ст. 8 Водного кодекса РФ и с гражданским и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. Пруд или обводненный карьер следует судьбе земельного участка и не может быть разделен на части.
Мы можем сказать, что приобретение права собственности на пруды и обводненные карьеры связано с определением правопринадлежности данных объектов и формированием сведений (документов), подтверждающих возможность государственной регистрации этих объектов.
В Водном кодексе отдельно, в соответствии с законодательством о недрах, выделяется форма собственности на подземные воды.
Статья 1.2 закона «О недрах» определяет, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Специально вопросы права собственности на подземные воды в законе не рассматриваются, но данные объекты признаются составной частью недр.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О безопасности ГТС» собственником гидротехнического сооружения является Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, физическое или юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением.
Лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения лесными участками регулируются Конституцией РФ, Лесным кодексом РФ, гражданским и земельным законодательством. Объектом лесной собственности могут быть лесные насаждения и лесные участки.
Лесным является земельный участок, местоположение, границы и площадь которого определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Лесной участок должен быть образован как объект права, т. е. необходимы проектирование лесных участков и их государственный кадастровый учет. Поэтому, рассматривая основания возникновения права собственности на леса, следует исходить из концепции единой судьбы земельного участка и леса, расположенного на земельном участке (лесной участок). Лесные насаждения (растительность -ст. 260 ГК РФ) нужно рассматривать в составе имущества, прочно связанного
с земельным участком и расположенного в границах земельного участка. Право собственности на такой объект возникает у собственника земельного участка, т. е. предполагается государственная собственность РФ, субъектов РФ, собственность муниципального образования и частная собственность физического и юридического лица.
В целях государственной регистрации лесной участок понимается как недвижимое имущество, подлежащее государственному кадастровому учету. Поскольку ранее лесные участки данному учету не подлежали, образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям лесного законодательства.
В ст. 8 ЛК РФ определены основные формы права собственности на лесные участки:
1) лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности;
2) формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
В ст. 7 ЗК РФ определен состав земель РФ. Лесные участки в составе земель лесного фонда ограничиваются в обороте, оборотоспособность лесных участков, входящих в состав земель иных категорий, определяется в соответствии со ст. 27 ЗК РФ.
Особое внимание в последнее время уделяется судьбе собственности на городские леса, которые расположены на землях населенных пунктов. Одна из проблем, которая сегодня особенно актуальна, - это незаконная рубка городских лесов и возбуждение дела по ст. 260 УК РФ.
Городскими лесами признаются леса, расположенные на землях населенных пунктов . Формы собственности на лесные участки в составе земель населенных пунктов определяются в соответствии с земельным законодательством. Подразумевается право собственности РФ, субъекта РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Лесные участки, входящие в состав городских лесов, относятся к категории защитных лесов . Городские леса - самостоятельная категория защитных лесов. Они отделены от зеленых зон и лесопарков (последние могут находиться за границами поселений). В соответствии со ст. 97 ЗК РФ лесные участки, входящие в состав городских лесов, могут быть отнесены к землям природоохранного назначения, порядок и цели их использования определяются в соответствии с земельным и экологическим законодательством. Городские леса должны относиться к зонам рекреационного назначения (п. 9 ст. 85 ЗК, ч. 11 ст. 35 ГСК)
и использоваться для отдыха граждан и туризма. Освоение городских лесов должно производиться в соответствии с ЛК РФ. Органы государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений разрабатывают правила использования лесов для осуществления рекреационной деятельности.
Основания возникновения прав на недра установлены законом РФ «О недрах», ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Законодательство Пермского края также регулирует отношения недропользования.
Необходимо определить пределы суверенитета РФ на недра. В законодательстве о недрах установлена презумпция государственной собственности на них. Юрисдикция государства распространяется на недра в границах РФ, включая ее континентальный шельф. Право собственности государства возникает на подземное пространство, содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Тем не менее законодательство о недрах регулирует оборот еще целого ряда объектов, непосредственно связанных с недропользованием. Это геологическая информация, отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропеля, иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Итак, право собственности на недра, ресурсы недр, включая подземные воды, принадлежит государству. Право собственности на извлеченную из недр продукцию, геологическую информацию может находиться во всех формах собственности в соответствии с условиями лицензии, соглашения, договора. Законом и международными правилами может быть установлен специальный порядок регулирования данных отношений, целью которого является обеспечение национальной безопасности.
Федеральный закон «О животном мире» содержит понятия «животный мир» и «объект животного мира» . Имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Действие закона распространяется на диких животных, причем как на популяции, так и на отдельные организмы. Условием является нахождение животного в естественной среде обитания. В то же время юрисдикция закона не распространяется на сельскохозяйственных и других одомашненных животных, а также диких животных, содержащихся в неволе
(условно назовем эту группу «домашние животные»). Права на этих животных возникают в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами. Общие положения гражданского законодательства определяют принадлежность данной группы животных к имуществу. К животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. При осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Распространяется ли действие данной статьи на все объекты животного мира или только на домашних животных? Являются ли дикие животные имуществом?
Анализируя законодательство и решения судов, мы можем установить, что предметом сделки могут являться только домашние животные и, соответственно, не могут являться дикие. Дикие животные, объединенные родовыми признаками, находятся в государственной собственности. Домашние животные являются объектами гражданских прав, поскольку могут обладать индивидуально-определенными признаками, на основании которых их можно выделить из ряда однородных вещей. Данные объекты могут передаваться в частную, муниципальную и иные формы собственности.
Право собственности на отдельные объекты животного мира имеет некоторые особенности. Так, законом 2004 года отдельно выделяется режим пользования водными биологическими ресурсами (водные биоресурсы). К ним относятся рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы. Водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.
В 2009 году был принят очень важный и долгожданный федеральный закон, которым осуществляется правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов . Законом устанавливается, что физические и юридические лица, обладающие правом на добычу охотничьих ресурсов, приобретают право на продукцию охоты в соответствии с гражданским законодательством.
Законодательство об особо охраняемых природных территориях (ООПТ) и объектах основано на Конституции РФ и находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ . Имущественные отношения в области использования
и охраны ООПТ регулируются гражданским законодательством. Законом РФ и субъектов РФ могут быть установлены различные виды и категории ООПТ и статус находящихся на них природоохранных учреждений.
Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Особо охраняемые природные территории могут находиться в государственной или муниципальной собственности. В пределах ООПТ могут возникать права третьих лиц на землю и иные природные ресурсы. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. ООПТ федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. ООПТ регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ООПТ местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления устанавливаются в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Законом признается, что отходы являются объектом права собственности, что способствует их вовлечению в хозяйственный оборот и делает
их предметом гражданско-правовых сделок . Объектом права собственности могут быть самые разные движимые и недвижимые вещи. Разновидностью движимых вещей являются отходы. Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Таким образом, основания возникновения права собственности на отходы регламентируются в соответствии с гражданским законодательством. В частности, в соответствии со ст. 136 ГК РФ поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества.
Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
Таким образом, закон ограничивает оборотоспособность вещей (отходов), определяя специальный порядок совершения сделок.
Частным случаем данного ограничения является требование ст. 5 закона об уничтожении химического оружия, согласно которой отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются ограниченно оборотоспособными объектами и могут передаваться Правительством РФ организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Преимущественным правом на использование отходов в указанных целях обладают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия.
Более сложным с правовой точки зрения случаем ограничения отходов в обороте является ситуация с оборотом лома цветных и черных металлов. С одной стороны, предусмотрено наличие специального перечня видов лома цветных и черных металлов, которые могут свободно отчуждаться гражданами; юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять
обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы. С другой стороны, наличие вышеназванного перечня ограничивает не оборот черных и цветных металлов как таковой, а лишь прием указанных металлов у населения специализированными пунктами приема. Отчуждение такого лома гражданами друг другу никак законом не ограничивается.
Принципиально важным является и основание приобретения в собственность таким гражданином лома цветных металлов либо иных отходов производства и потребления. В силу п. 4 комментируемой статьи право собственности у лица возникает лишь на те отходы, которые находятся на земельном участке (водоеме), принадлежащем ему на праве собственности (праве землевладения, землепользования или аренды). Из этого следует, что сбор вещей (отходов) на городской свалке не влечет приобретения права собственности на них (собственником будет муниципальное образование).
Такой вывод обусловлен, в частности, тем, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами - функции по обращению с отходами при размещении отходов населения, выполняя муниципальный заказ, осуществляют муниципальные унитарные предприятия, юридические лица других организационно-правовых форм в рамках осуществления своей основной деятельности. Поэтому отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования, что создает последующую обязанность по их сбору, вывозу, утилизации и переработке.
В заключение мы можем сказать, что природные ресурсы, природные объекты могут являться объектами гражданских прав, имуществом особого рода. Конституционные основы защиты естественных (традиционных) прав населения на пользование жизненно необходимыми объектами могут создавать особые запреты и ограничения в приобретении права собственности. Ресурсы, обеспечивающие национальную и международную безопасность, могут находиться только в федеральной или государственной собственности, могут быть изъяты из оборота. Такой механизм позволяет государству обеспечивать право граждан на благоприятную окружающую среду.
Тем не менее существуют проблемы реализации естественных прав граждан на пользование окружающей средой, и сама возможность частной собственности на водные объекты, лесные участки существенно затрудняет реализацию права гражданина на жизнеобеспеченность.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенными Законами РФ о поправках у Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). - URL: http://www.consultant.ru/
1994 г. - № 51-ФЗ. - Ч. 1. - URL: http://www.consultant.ru/
3. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 окт. 2001 г. -№ 136-ФЗ. - URL: http://www.consultant.ru/
4. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 дек. 2006 г. -№ 200-ФЗ. - URL: http://www.consultant.ru/
1995 г. - № 33-ФЗ. - URL: http://www.consultant.ru/
6. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. -№ 89-ФЗ. - URL: http://www.consultant.ru/
7. Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. -№ 209-ФЗ. - URL: http://www.consultant.ru/
8. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. - № 7-ФЗ. -URL: http://www.consultant.ru/
9. О животном мире: Федеральный закон от 24 апр. 1995 г. - № 52-ФЗ. - URL: http://www. consultant.ru/
11. Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования: постановление Правительства РФ от 8 июня 1996 г. - № 667. - URL: http://www.consultant.ru/
12. О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования: постановление Правительства РФ от 14 марта 1995 г. - № 249. - URL: http://www.consultant.ru/
13. Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.2361-08: постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апр. 2008 г. - № 25. - URL: http://www. consultant.ru/
14. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 9 янв. 1998 г. - № 1/-П. - URL: http://www. consultant.ru/
15. АгеевВ.Н. Международные стандарты в области ограничения прав и свобод личности // Международное публичное и частное право. - 2008. - № 4. - С. 10-13.
16. Андреев Ю.Н. Ограничения в гражданском праве России. - М.: Юрид. центр Пресс, 2011. - 400 с.
17. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2007. - 320 с.
18. Сиваков Д.О. Водное право: учеб.-практ. пособие. - М.: Юстицинформ, 2007. - 263 с.
19. Солдатенков В.В. Право собственности на землю в Российской Федерации // Гос. власть и местное самоуправление. - 1998. - № 1. - С. 18.
20. Стародумова С.Ю. К вопросу о приобретении права собственности на землю в Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 2009. - № 4. - С. 50-52.
21. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2006. - 495 с.
Поэтому состояние и использование природных ресурсов и окружающей среды в целом - сфера не только и не столько частных, сколько публичных интересов, что предполагает вмешательство государства в регулирование отношений собственности на природные ресурсы, установление законодательных ограничений для осуществления составляющих ее правомочий. Как отмечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, принятой на основе документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., в современных условиях повышается роль государства-гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.
Учитывая большую экологическую и социально-экономическую ценность природных ресурсов, законодательство предусматривает, что владение, пользование и распоряжение ими в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ст. 36 Конституции РФ, ст.209 Гражданского кодекса РФ).
В силу рассмотренных причин законодательство предусматривает, что при осуществлении владения и пользования природными ресурсами субъекты должны выполнять обязанности по их рациональной эксплуатации и воспроизводству, соблюдать экологические требования по их охране от загрязнения, истощения и уничтожения, по защите окружающей среды от вредного влияния своей деятельности.
Законом также установлены определенные ограничения в сфере распоряжения природными ресурсами, которые выражаются в определении его особого порядка и пределов, что обусловлено необходимостью сочетания экономических и экологических интересов общества. Например, правила регистрации сделок с землей, установление максимальных размеров земельных участков и целевого характера их использования, ограничение оборота сельскохозяйственных земель и др. Большая часть природных ресурсов вообще изъята из гражданского оборота, поскольку они являются государственной собственностью (лесной и водный фонды, недра, животный мир и др.).
Следует иметь в виду, что правовой режим некоторых видов природных ресурсов в связи с их естественными свойствами достаточно сложно или вообще невозможно рассматривать в рамках отношений собственности. Так, законом не регулируется право собственности на атмосферный воздух, а по поводу права собственности на водные объекты в Водном кодексе РФ говорится, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена (ст. 31).
Своеобразие положения государства как субъекта права собственности на природные ресурсы состоит в том, что его правомочия владения и пользования находят свое реальное воплощение в хозяйственной и иной деятельности предприятий , организаций и граждан, которым государство передает природные ресурсы для использования. А правомочие распоряжения осуществляется государством в основном через управленческие функции его компетентных органов по определению правового режима природных ресурсов, их предоставлению и изъятию, контролю за использованием и охраной окружающей природной среды и др.
Данные виды природных объектов являются неотъемлемой принадлежностью земельных участков, на которых они расположены, поэтому их оборотоспособность определяется в соответствии с нормами земельного и
Отношения собственности занимают главенствующее положение в системе общественных отношений, регулируемых правом. Возникнув на ранних этапах развития человечества (присвоение древними людьми своей добычи), собственность представляет основу, становой хребет любого общественного строя и общества. С одной стороны, обладание собственностью связывается с обладанием властью, в том числе государственной. С другой - собственность ассоциируется с достатком, богатством его обладателя.
Россия не обделена природными ресурсами и по объемам разведанных запасов минерального сырья занимает одно из ведущих мест в мире. По данным бывшего Министра природных ресурсов Б.А. Яцкевича (см. Природно-ресурсные ведомости от 03.03.2000 г.) при численности населения в России в 3% и площади территории в 10% от планетарной доля разведанных запасов нефти составляет 10 %, газа - 30 %, железной руды - 27 %, меди - 11 %, полезных ископаемых металлоплатиновой группы - более 40 %, угля - 12 %, значительная часть запасов алмазов, цветных и редких металлов. Необыкновенно богата Россия также водными ресурсами, лесами, ресурсами животного мира.
Ресурсодобывающие отрасти экономики обеспечивают порядка 30 % валового внутреннего продукта страны, более 50% ее валютной выручки. С учетом налогов и косвенных отчислений они обеспечивают также порядка 50% доходов в бюджет. Стоимость сырья, извлекаемого из недр, составляет ежегодно от 95 до 105 млрд. долларов США. Из них около 80 % приходится на энергетические ресурсы (газ, нефть, уголь, уран). Значительная часть добываемых в России природных ресурсов уходит на экспорт. Так, в настоящее время, Россия экспортирует в ближнее и дальнее зарубежье более 40% добываемой нефти и более трети продуктов ее переработки.
Совершенно очевидно, что правовой режим использования природной среды должен быть особенным, отличным от режима использования материальных объектов социальной среды.
1.6.1. Понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы
Понятие собственности вообще является фундаментальным наряду с понятиями жизни, здоровья, свободы и др.
Собственность рассматривают в двух основных аспектах: как экономическую категорию и юридический институт - право собственности.
Как экономическая категория собственность - это отношения между людьми по поводу материальных благ, обусловленные принадлежностью данных благ одним лицам (или их коллективам) и отчужденностью от них всех других лиц (1) .
Собственность в юридическом смысле (право собственности) представляет собой комплексный, многоотраслевой институт, охватывающий правовые нормы, регулирующие владение, пользование и распоряжение материальными благами.
По мнению Б.В Ерофеева (2) собственность - это отношения между людьми (группами людей) по поводу присвоения вещей, через эти вещи.
О.И. Крассов считает (3) , что сущность этих отношений заключается в том, что какое либо имущество присваивается конкретным лицом, использующим его в своих интересах, а все другие лица должны не препятствовать этому. Отношения собственности включают в себя также и отношения лица к присвоенному имуществу (вещи) как к собственному (ибо к своему имуществу обычный человек относится иначе, чем к чужому).
Таким образом, можно определить право собственности на природные ресурсы как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в области владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.
Необходимо иметь ввиду, что природные объекты в отличие социальных объектов занимают двойственное положение: с одной стороны, совокупность природных объектов представляет собой естественную среду обитания и жизни человека и других живых организмов (экологический аспект), с другой стороны - природные объекты являются объектами хозяйствования людей (экономический аспект).
Двойственность положения природных объектов предопределила, по мнению В.В. Петрова (4) , и эколого-экономическую сущность института права собственности на природные ресурсы.
Эта двойственность нашла отражение и в законодательстве. Так, согласно ст. 9 ч.1 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (экологический аспект). В то же время, согласно ч.2 ст.9 Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (экономический аспект).
Согласно ч.1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. В то же время, согласно ч.2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
(1) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. - с. 183-184.
(2) Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для высших учебных заведений. - М., ООО "Профобразование", 2003. - с. 194-195.
(3) Крассов О.И. право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. - с. 12.
(4) Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Изд. БЕК, 1995. - с. 122-123.
Право собственности, в том числе и на природные ресурсы рассматривается в двух аспектах:
Как правовой институт (право собственности в объективном смысле);
Как совокупность правомочий конкретного собственника (право собственности в субъективном смысле).
Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле представляет собой совокупность норм права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы и содержащихся в различных отраслях российского права (конституционного, гражданского, уголовного, экологического права и др.).
Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается совокупность правомочий конкретного собственника по владению, пользованию и распоряжению определенным природным объектом (ресурсом) или его частью: земельным участком, обособленным водным объектом, участком леса и т.д.
Право собственности на природные ресурсы включает три правомочия: владение, пользование и распоряжение.
Правомочие владения означает установленную законом фактическую принадлежность материальных ценностей, в том числе природных ресурсов конкретному лицу. Владение - это фактическое обладание вещью.
Правомочие пользования - это основанная на законе возможность эксплуатации материальных ценностей, извлечения из них полезных свойств и доходов с целью удовлетворения производственных и личных нужд.
Наконец, правомочие распоряжения выражается в предоставлении собственнику возможности изменять (определять) юридическую судьбу принадлежащих ему материальных ценностей, например - земельного участка.
Классическая триада правомочий, предусмотренных гражданским законодательством, которыми обладает собственник имущества, не имеет никаких отличий от правомочий собственника природных объектов (ресурсов).
В то же время, содержание правомочий собственника на землю или иные природные ресурсы, выражающееся в их правах и обязанностях, имеет очевидную специфику, которая нашла отражение в законодательстве (например, ст. 31 Водного кодекса РФ, ст. 18 Лесного кодекса РФ и др.) и заключается в более жестком законодательном закреплении прав и обязанностей собственников природных ресурсов.
Право собственности на природные ресурсы не является абсолютным и ограничивается общественно значимыми интересами. В соответствии с ст. 36 Конституции РФ собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему правомочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Кроме того, согласно ст. 1 Гражданского кодекса РФ гражданские права, в том числе право собственности могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Право собственности на природные объекты и ресурсы имеет ряд характерных признаков, отличающих его от права собственности на иные объекты гражданского оборота и которые заключаются в следующем (1) .
1. Признак овеществленности , согласно которому выделяют группу природных объектов, которые, являясь неотделимой составной частью природной среды, не могут по своим объективным свойствам быть предметами обращения в собственность. Например, атмосферный воздух, околоземное космическое пространство, озоновый слой атмосферы климатические ресурсы и иные природные явления не могут выступать как объекты права собственности - использование и охрана таких объектов либо находятся в исключительном ведении государства, либо регулируются нормами международного права.
2. Признак неотделимости объектов природы и собственности от природной среды, согласно которому отграничивают природные объекты (ресурсы) от социальных. Природный объект остается одновременно объектом природы и объектом права собственности. Потеря экологической связи (или отделение природного объекта от естественной среды его нахождения) ведет к прекращению права собственности на природные ресурсы и возникновению права собственности на товарно-материальные ценности. Например, нефть, находящаяся в недрах, является природным ресурсом и ее использование и охрана регулируются экологическим правом. Нефть, извлеченная из недр при наличии законных оснований и находящаяся, например, в железнодорожной цистерне, представляет собой не природный объект, а товарно-материальную ценность, оборот которой регулируется прежде всего гражданским правом.
3. Признак отсутствия стоимости объектов природы как совокупности затрат общественно-необходимого труда - этот признак подчеркивает естественный эволюционный характер происхождения большинства природных объектов. Нельзя рассчитать себестоимость объекта природы по методикам, используемых для расчета себестоимости социальных объектов. В то же время, отсутствие стоимости природных объектов не снимает вопросов их денежной оценки, что находит свое выражение в платности природопользования.
(1) Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Изд. БЕК, 1995. - с. 123-124.
Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ (ст. 8, 9, 35, 36, 71, 72, 130, 132). Положения Основного закона получили развитие в Гражданском кодексе РФ (в частности, глава 17 и ряд статей в др. главах). Специфические отношения собственности на конкретные природные ресурсы регулируются также и природоресурсным законодательством РФ (лесное, водное, земельное и др. законодательство).
Что касается форм права собственности на ресурсы, то они предусмотрены в законодательстве, и прежде всего в Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 212 Гражданского кодекса РФ, также говорит о том, что в России признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Выделяют также публичную собственность на природные ресурсы (государственная и муниципальная) и частную собственность (1) .
1.6.2. Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы
В гражданском праве объектом вещного права (в том числе и права собственности) является индивидуально определенное имущество (вещи).
Гражданский кодекс РФ относит природные объекты (ресурсы) к "недвижимому имуществу". В ст.130 к недвижимым вещам прямо отнесены земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, а также все то, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса и многолетние насаждения.
В то же время, Гражданский кодекс РФ не отождествляет режим простого имущества и природных объектов. В п.п. 1, 2, 4 ст. 209 кодекса предусмотрены права собственника имущества, а в п. 3 этой же статьи отдельно говорится о правах собственников природных ресурсов, т.е. п. 3 следует рассматривать как специальное правило.
(1) Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. - М.: Дело, 2003. - с. 91.
В природоресурсном законодательстве право собственности установлено на следующие природные ресурсы и объекты:
- земля (земельные участки) - ст.ст. 15-19 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 30.06.2003 г.);
Недра (участки недр) - ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395- I (в ред. от 29.05.2002 г.) "О недрах";
Водные объекты - ст.ст. 31, 32 Водного кодекса РФ от 16.11.95 г. № 167-ФЗ (в ред. от 30.06.2003 г.);
Лесной фонд, леса, не входящие в лесной фонд, древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке - ст.ст.18-20 Лесного кодекса РФ от 29.01.97 г. № 22-ФЗ (в ред. от 10.12.2003 г.);
Животный мир (объекты животного мира) - Федеральный закон от 24.04.96 г. № 52-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) "О животном мире".
К объектам права собственности относятся также особо охраняемые природные территории (Федеральный закон от 14.03.95 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") и природные лечебные ресурсы (Федеральный закон от 23.02.95 г. № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах") .
Что касается атмосферного воздуха, то по мнению большинства юристов-экологов он не может являться объектом права собственности в силу своего физического состояния (1) . В отличие от земли, недр, леса, объектов животного мира, атмосферный воздух как материальная субстанция находится в состоянии постоянного турбулентного движения и не может быть индивидуализирован, значит - им невозможно владеть. А владение - одно из важнейших правомочий собственника. Федеральный закон от 04.05.99 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха также не устанавливает права собственности на воздух.
Субъектами права собственности на природные ресурсы в соответствии с действующим законодательством являются: физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.
В соответствии со ст. 114 (пункт Г) Конституции России управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Под управлением в данном случае понимается и распоряжение природными ресурсами. Согласно п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ "От имени РФ и субъектов РФ могут своим действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде специально уполномоченные органы государства в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов".
(1) Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998. - с. 174-175.
Таким образом, от имени государства права собственника на природные ресурсы могут осуществлять Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и специально уполномоченные государственные органы
Субъектами муниципальной собственности в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 28.08.95 г. (в ред. от 06.12.2003 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования. Необходимо отметить, что с 01.01.2006 года вступает в силу новый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому муниципальными образованиями могут выступать: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Для того, чтобы физические и юридические лица могли выступать как субъекты права собственности на природные ресурсы, они должны обладать правосубъектностью.
Правосубъектность физического лица включает в себя правоспособность и дееспособность
В гражданском праве под правоспособностью понимается способность индивида иметь права и обязанности. Правоспособность физического лица возникает с рождения. Дееспособность же - это способность лица своими действиями осуществлять права и обязанности и она прежде всего связана с психическими и возрастными свойствами индивида.
Выделяют следующиевиды дееспособности физических лиц:
Полную (возникает с 18 лет);
Частичную (с 14 до 18 лет);
Дееспособность малолетних (с 6 до 14 лет).
Правосубъектность юридического лица возникает с момента государственной регистрации его учредительных документов. Помимо общей правосубъектности юридического лица выделяют специальную правосубъектность, которая возникает с момента получения юридическим лицом разрешения на тот или иной вид деятельности (например, лицензии).
Что касается иностранцев и лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц, то в соответствии со ст. 62 Конституции РФ (ч. 3) иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ. Другими словами, их правовой статус, как правило, не отличается от правового статуса граждан РФ. В то же время, существуют и определенные ограничения, установленные законодательством РФ. Так, согласно ст. 15 (п. 3) Земельного кодекса РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами. Определенные ограничения для указанной категории лиц установлены и в Федеральном законе от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 3): иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
1.6.3. Право государственной собственности на природные ресурсы
Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в среди других форм собственности на природные ресурсы.
Право государственной собственности - это одна из форм собственности, при которой правомочиями пользования, владения и распоряжения природными объектами и ресурсами обладает государство (Российская Федерация или субъекты РФ) в лице уполномоченных на то органов власти.
Право государственной собственности установлено на все без исключения природные объекты и ресурсы: землю, водные объекты, недра, леса, животный мир, особо охраняемые природные территории, природные лечебные ресурсы.
В соответствии с ст. 214 (п.2.) Гражданского кодекса РФ земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в том случае, если они не находятся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.
Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 72 Конституции России (п.п. В и Г) разграничение права государственной собственности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, т.е. государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ.
Разграничение государственной собственности на природные ресурсы происходит двумя основными путями:
Когда на уровне федерального законодательства (федеральные законы или нормативные акты Президента РФ) прямо указываются виды природных объектов (ресурсов), находящихся в собственности Российской Федерации либо (что реже) в собственности субъектов РФ;
Путем подписания соглашений между соответствующими федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе и в области использования природных ресурсов.
Одной из первых попыток установить механизм разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами РФ стал Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 "О федеральных природных ресурсах" (ныне утратил силу), в котором содержались некоторые критерии отнесения природных ресурсов к федеральной собственности исходя из принципа их общегосударственного значения.
Согласно Указа, к федеральным природным ресурсам относятся:
Земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;
Земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
Земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;
Виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
Виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
Месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
Водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;
- иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
В соответствии с п. "н" ст. 71 Конституции РФ определение статуса, т.е. решение вопросов права собственности, управления и использования природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Положения данной статьи Основного закона нашли развитие в ряде федеральных законов.
Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 30.11.95 г. № 187-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) "О континентальном шельфе Российской Федерации", Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;
2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;
3) исключительное право создавать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений;
4) юрисдикцию в отношении: морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.
Под природными ресурсами континентального шельфа, согласно Закона, понимают минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (далее - минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к "сидячим видам", то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (далее - живые ресурсы).
Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа устанавливается специально уполномоченным на то федеральным органом по рыболовству.
Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе от 17.12.98 г. № 191-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) "Об исключительной экономической зоне РФ". В частности, согласно ст.5 Закона, в исключительной экономической зоне Российская Федерация осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки, разработки, промысла и сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны;
2) суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых организмов, относящихся к "сидячим видам" морского дна и его недр.
Геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, а также промысел живых организмов, относящихся к "сидячим видам", производятся в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации", другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней;
3) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей.
Исключительная экономическая зона Российской Федерации представляет собой морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.
Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.
Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Под природными ресурсами исключительной экономической зоны понимают живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах.
Живые ресурсы исключительной экономической зоны - все виды рыб, морских млекопитающих, моллюсков, ракообразных, а также другие водные биологические ресурсы, за исключением живых организмов "сидячих видов" морского дна и его недр, использование которых регулируется Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации".
Неживые ресурсы исключительной экономической зоны - минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов (ст.1 Закона).
Таким образом, говоря о природных ресурсах континентального шельфа и исключительной экономической зоны, необходимо помнить, что РФ осуществляет не право собственности, а суверенные права и юрисдикцию.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.07.98 г. № 155-ФЗ (в ред. от 11.11. 2003 г.) "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации.
В соответствии со ст. 20 Закона допускается исследование, разведка, добыча и охрана водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря, а также обеспечение экологической безопасности, деятельность на особо охраняемых природных территориях и охрана памятников истории и культуры субъектами РФ, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, но только на основании соглашения между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.
Внутренние морские воды Российской Федерации - воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. К ним относятся: порты РФ; заливы, бухты, губы и лиманы, берега которых полностью принадлежат РФ; заливы, бухты, губы и лиманы морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ (ст.1 Закона).
Территориальное море Российской Федерациипредставляет собойпримыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от специальных исходных линий, определяемых на основе норм международного права.
В соответствии с Законом РФ от 14.07.92 г. № 3297-1 (в ред. от 31.07.98 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании" к федеральной собственности относятся земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, находящимися на соответствующей территории (ст. 6 Закона). Необходимо отметить, что закрытым административно - территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Федеральный закон от 14.03.95 г. № 33-ФЗ (в ред. от 30.12.2001 г.) "Об особо охраняемых природных территориях" установил исключительную федеральную собственность на такие виды особо охраняемых природных территорий как государственные природные заповедники и национальные парки. В федеральной собственности, так же как и в собственности субъектов РФ, могут находиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, а также лечебно-оздоровительные местности и курорты. В то же время, в собственности субъектов РФ находятся природные парки.
В государственной собственности находятся природные лечебные ресурсы , к которым относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (Федеральный закон от 23.02.95 г. № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" ). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности как Российской Федерации, так и субъектам РФ.
Согласно ст. 1.2. Закона РФ от 21.02.92 г. № 2359-1 "О недрах" (в ред. от 29.05.2002 г.) недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (не путать с федеральной собственностью). В федеральной собственности могут находиться отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации. Причем статус федеральных такие участки получают на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2", ст. 3, ст. 4 указанного Закона).
В свою очередь, часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
В Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ) от 16.11.95 г. № 167-ФЗ (в ред. от 30.06.2003 г.) также решены вопросы разграничения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. В соответствии со ст. 36 ВК в федеральной собственности находятся:
- поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ;
- подземные водные объекты, расположенные на территориях двухи более субъектов РФ;
- водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;
- водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных (т.е. нагуливающихся в море, а нерестящихся в реках) и катадромных (т.е. нагуливающихся в реках, а нерестящихся в морях) видов рыб;
- трансграничные (пограничные) водные объекты;
- внутренние морские воды;
- территориальное море Российской Федерации;
- водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;
- водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения;
- иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Необходимо отметить, что под водным объектом законодатель понимает сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 ВК РФ). В соответствии со ст. 7 ВК РФ поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект, который и является объектом права собственности.
Водные объекты, являющиеся государственной собственностью, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам (ст. 35 ВК РФ). Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власть соответствующих субъектов Российской Федерации.
В собственности же субъектов РФ (ст.37 ВК РФ) могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъектов РФ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Что касается лесов, то они, в соответствии со ст. 19 Лесного кодекса РФ от 29.01.97 г. № 22-ФЗ (в ред. от 10.12.2003 г.), находятся в федеральной собственности, однако при этом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.
Федеральный закон от 24.04.95 г. № 52-ФЗ (в ред. от 11.11.2003 г.) "О животном мире" устанавливает государственную собственность на животный мир в пределах территории РФ (ст. 4). В Законе определены объекты права федеральной собственности на животный мир:
Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную Книгу РФ;
Обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
Населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;
Подпадающие под действие международных договоров РФ;
Отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
Естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ.
Российское законодательство, как уже упоминалось, не устанавливает права собственности на атмосферный воздух. В соответствии со ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19.03.97 г. № 60-ФЗ (в ред. от 08.07.99 г.) Россия обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства,под которым понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе над внутренними водами и территориальным морем.
1.6.4. Право частной собственности на природные ресурсы
Право частной собственности является одной из форм права собственности, при которой правомочиями пользования, владения и распоряжения обладают юридические и физические лица.
Институт права частной собственности, в том числе и на природные ресурсы получил мощное развитие в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого столетия в связи с переходом экономики страны на рыночные отношения.
В статье 36 Конституции РФ прямо закреплено право граждан и их объединений (юридических лиц) иметь в частной собственности землю. Данное положение получило дальнейшее развитие в Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (глава III ).
Согласно ст.ст. 34 и 40 Водного кодекса РФ, водные объекты также могут принадлежать на праве собственности гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством, причем в частной собственности могут находиться лишь обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) , которые представляют собой небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 40).
Лесной кодекс РФ (ст. 20) в незначительной мере предусматривает право частной собственности на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке. Граждане и юридические лица вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею в соответствии с требованиями лесного законодательства РФ и законодательства РФ о растительном мире. Причем древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.
Как уже упоминалось, законодательство о недрах не предусматривает нахождения участков недр в собственности физических или юридических лиц. В то же время, добытые из недр полезные ископаемые могут находиться в частной собственности.
Законодательство о животном мире также не допускает нахождения объектов животного мира в частной собственности, за исключением случаев, когда такие объекты изъяты из среды их обитания в установленном порядке (зоопарк, животноводческая ферма).
Наконец, согласно ст. 261 Гражданского кодекса РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный слой), замкнутые водоемы, а также находящиеся на нем лес и растения. В то же время, право собственности на недра, расположенные под земельным участком, к его собственнику не переходят.
1.6.5. Право муниципальной собственности на природные ресурсы
Право муниципальной собственности - это одна из форм собственности, при которой правом пользования, владения и распоряжения обладают органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе вопроса владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Право муниципальной собственности на природные ресурсы в общем виде установлено ст. 9 Конституции РФ и рядом федеральных законов, основным из которых является Федеральный закон 28.08.95 г. (в ред. от 06.12.2003 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон в ст. 29 прямо устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности.
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Земельный кодекс РФ (ст. 19) устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. Кроме того, в муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю". В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
Право муниципальной собственности на водные объекты установлено Водным кодексом РФ. Согласно ст. 39 Кодекса, муниципальной собственностью являются обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд.
Что касается леса, то Лесной кодекс РФ не устанавливает права муниципальной собственности на леса, однако в нем дается отсылка к специальному федеральному закону, который может установить формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений (ст. 19).
Наконец, в муниципальной собственности могут находиться особо охраняемые природные территории местного значения. К такого рода территориям Согласно ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" такими территориями являются лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение права собственности на природные ресурсы.
2. Какие формы собственности на природные ресурсы установлены законодательством РФ?
3. Какие природные объекты (компоненты природной среды) не могут выступать в качестве объектов права собственности?
4. Какие природные ресурсы могут находиться в частной собственности?
5. Назовите виды государственной собственности на природные ресурсы.
Понятие права собственности на природные ресурсы.
Прежде всего, собственность является экономической категорией и представляет собой действия по владению, пользованию и распоряжению имуществом.
Право собственности, в том числе и на природные ресурсы, принято рассматривать в двух аспектах - объективном и субъективном.
В объективном смысле право собственности понимается как совокупность норм, регулирующих данный вид общественных отношений, которые закреплены в различных нормативных актах. Так, например, Конституция РФ в ч.2 ст. 9 определяет, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Т.е. право собственности в объективном смысле - это установленные законодателем правовые нормы, определяющие рамки (границы) возможных действий лиц по присвоению, владению и пользованию всей совокупностью вещей, которые не исключены из гражданского оборота.
В субъективном смысле право собственности понимается как совокупность правомочий конкретного собственника по владению и распоряжению собственностью по своему усмотрению в тех рамках, которые установил законодатель. Право собственности является наиболее абсолютным правом - собственнику противостоит множество несобственников, которые обязаны не препятствовать собственнику в осуществлении своего права собственности при условии, что он не нарушает права и законные интересы других лиц (владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Ч.2 ст.36 Конституции РФ).
Право собственности на природные ресурсы имеет свою определенную специфику. Конституция, закрепляя различные формы собственности на природные ресурсы, дает определение природным ресурсам как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9).
Естественно, что для данного объекта требуется дополнительная правовая защита. Исходя из необходимости такой защиты, законодатель возлагает на собственника дополнительные обязанности по использованию природных ресурсов, в том числе рациональное использование, ограничение либо особый порядок совершения различных сделок вплоть до полного изъятия из оборота.
Следует также учитывать, что для включения в гражданский оборот природного объекта он должен обладать определенными свойствами. Объектом гражданского оборота могут быть только овеществленные природные ресурсы, т.е. имеющие вещественное воплощение. Наиболее типичным примером природного объекта, который в силу своего качества не может быть включен в гражданский оборот, и соответственно стать объектом права собственности, является атмосферный воздух. К тому же, для отнесения объекта к природным ресурсам он должен находиться во взаимосвязи со всей экологической системой, являться ее неотъемлемой частью. Так, например не может быть природным объектом земля (почвенный слой), которая продается в пакетах в цветочных магазинах.
Для придания правового статуса различным природным объектам они объединены по своим свойствам в группы (фонды). В настоящее время выделяются несколько фондов: земельный фонд, водный фонд, лесной фонд, горный фонд (недра), животный мир. Фонды, в свою очередь, подразделяются на подфонды. Так, земельный фонд делится по категориям земель, водный - по видам водных объектов, лесной – по группам и видам лесов и т.д.
Деление природных ресурсов на фонды позволяет законодателю более детально регулировать правоотношения, возникающие в связи с использованием какого либо природного объекта. Так, земельные правоотношения должны регулироваться Земельным Кодексом, правоотношения, возникающие в отношении водных объектов - Водным кодексом, использование лесных угодий - Лесным и т.п.
Право собственности на водные ресурсы.
Итак, правоотношения, возникающие по поводу использования водного фонда, регулируются Водным кодексом РФ, принятым Государственной Думой 18 октября 1995 г.
В соответствии со ст.8 ВК РФ, не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, т.к. понятие владения не применимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Отсюда следует, что право собственности на водный объект воплощает в себе не владение водой как природным ресурсом, но владение водным объектом как сосредоточением воды на поверхности суши или в ее недрах.
Водное законодательство РФ отдает приоритет государственному праву собственности на водные объекты (ст.8 ВК), хотя и предусматривает муниципальную и частную собственность, но только на обособленные водные объекты.
Обособленным водным объектом признается замкнутый водоем, небольшой по площади и непрочный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными объектами. Все остальные водные объекты, а также обособленные водные, не находящиеся в муниципальной или частной собственности, являются государственной собственностью.
Из данного положения явствует, что водные объекты представляют исключительную важность для народного хозяйства страны. Закрепляя преимущество государственной собственности на водные объекты, законодательство стремиться оградить их от недобросовестного использования, а также гарантирует свободный доступ к воде как одному из основных жизненно важных ресурсов.
В собственности РФ находятся: поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий; водные объекты, являющиеся частью территории лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Признание, управление федеральной собственностью на водные объекты осуществляет Правительство РФ. Часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты Правительство РФ в соответствии с КРФ и ВК РФ может передать соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.
В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не отнесенные к федеральной собственности.
Водные объекты признаются собственностью субъектов Российской
Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Управление собственностью субъектов Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Часть полномочий по управлению указанной собственностью на водные объекты органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и ВК РФ могут передать соответствующим федеральным органам исполнительной власти.
Декларируя преимущество государственной собственности на водные объекты, ВК РФ предоставляет обширные права на пользование лицам, не являющимся собственниками.
Глава 3 ВК РФ определяет права на водные объекты лиц, не являющихся собственниками водных объектов. Водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса РФ, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров (ФЗ от 03.06.2006 № 73-ФЗ). Предоставление водных объектов в пользование, в отношении которых ко дню введения в действие Водного кодекса РФ не были приняты решения Правительства РФ или решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не были выданы лицензии и не были заключены договоры пользования водными объектами, осуществляется в соответствии с ВК РФ (ФЗ от 03.06.2006 № 73-ФЗ).
Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут).
Право собственности на лесные ресурсы.
В соответствии с Лесным Кодексом РФ (ст. 6) объектами лесных отношений являются леса, которые располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.
Объекты лесных отношений используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов, а также признания их основным средством производства в лесном хозяйстве.
Устанавливая исключительную важность лесов, и дабы не повлечь нерациональное использование, законодатель изъял лесной фонд из гражданского оборота и определил единственного собственника лесного фонда. Статья 8 ЛК РФ устанавливает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации.
В соответствии с главой 7 ЛК РФ, договор купли-продажи может заключаться только на лесные насаждения, расположенные на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Право собственности на ресурсы животного мира.
Животный мир является достоянием народов Российской Федерации - неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.
В соответствии со ст.4 ФЗ «О животном мире» от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ, в целях наиболее эффективной охраны объектов животного мира законодатель определяет единственным собственником животного мира на территории России государство, как в лице Федерации, так и в лице ее субъектов.
К федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении.
Следует отметить, что объектом животного мира являются дикие животные и их популяции. Не могут быть объектами животного мира домашние животные. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке (например, содержащиеся в зоопарках) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством, указанным Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
Особенным правовым статусом среди природных ресурсов обладают особо охраняемые территории. Под такого вида природным объектом подразумеваются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства на ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния, следовательно, они не могут находиться в частной собственности граждан и юридических лиц.
В соответствии с п.6 ст.2 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 февраля 1995 г. № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение. От этого зависит собственник данных территорий. Территории федерального значения являются федеральной собственностью, регионального значения - собственностью субъектов Федерации и, соответственно, местного значения являются собственностью муниципальных образований. При этом территории государственных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми территориями местного значения (п.7 ст.2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 февраля 1995 г. № 33-ФЗ).
Территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов. Территории местного значения определяются в порядке, установленном нормативно правовыми актами субъектов РФ.
Субъекты права собственности на природные ресурсы.
Основными субъектами права собственности на природные ресурсы, закрепленными Конституцией РФ, являются государство, в лице Федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, муниципальные образования, а также граждане и их объединения. право собственности каждой из этих групп собственников в равной степени защищается Конституцией, однако наибольшими правами в этой области обладает государство. Это обусловлено тем, что в масштабах страны, при условии, что земля и природные ресурсы являются общенациональным достоянием и охраняются как основа жизнедеятельности народов ее населяющих, невозможно рациональное использование природных ресурсов силами местного самоуправления и тем более отдельных граждан.
Для эффективного управления и использования природных ресурсов государство обладает наибольшим количеством полномочий.
По сути, государство само, путем издания нормативных правовых актов определяет круг своих полномочий по распоряжению природными ресурсами, при этом учитывая рациональность тех или иных видов природопользования. Государство устанавливает также правила природопользования и для остальных субъектов права собственности. Так, например, собственник земельного участка обязан рационально его использовать с учетом целевого назначения.
Государственная собственность на природные ресурсы подразделяется, в свою очередь, на Федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Данный раздел собственности происходит, в основном, по значимости объекта.
В соответствии с Конституцией за муниципальными образованиями признается право собственности на природные ресурсы. В данном случае природные ресурсы служат для удовлетворения нужд данного конкретного муниципального образования. И хотя полномочия данной группы собственников сильно ограничены по сравнению с правом государственной собственностью, что связано, прежде всего, с ограниченностью муниципальных образований в финансовом и территориальном отношениях, органам местного самоуправления предоставляются относительно обширные полномочия по распоряжению своим имуществом, в том числе и природными ресурсами.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Рассматривая частную собственность, следует отметить, что частными собственниками, в основном, движут экономические интересы использования своей собственности. К сожалению, в настоящее время у частных землевладельцев присутствует низкая культура землепользования, и многие из них действуют по принципу: “после меня хоть трава не расти”. Во избежание нанесения недобросовестными собственниками непоправимых последствий окружающей среде законодательство максимально возможно регламентирует порядок использования природных ресурсов (рациональное использование в соответствии с целевым назначением) и совершения различных сделок (нотариальное удостоверение, государственная регистрация).
Соответственно объем полномочий по использованию природных объектов у данной группы собственников значительно ниже, чем у государства и муниципальных образований.
Таким образом, в настоящее время все больше прав на ресурсы окружающей среды появляется у физических лиц. Но необходимо запомнить, что в этом случае необходимо тщательно прорабатывать законодательство и контролировать деятельность физических лиц, связанную с экологией. И хотя сейчас много вопросов уже проработаны, очень многие вопросы остаются непроработанными. Так как прогнозы ведущих экологов мира не утешительны, так как законодательство в этой отрасли становиться все строже, многие уже осознают опасность загрязнения и поглощения окружающей среды, но одного сознания мало – это осознание необходимо воплощать в жизнь.
