Кадастры – это систематизированная система сведений о количественном и качественном состоянии природных ресурсов, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования и информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды, в целом управления ими.
Порядок ведения кадастров устанавливается в основном или федеральным законом, или постановлениями Правительства.
На сегодняшний день в РФ существуют следующие виды кадастров, имеющих статус государственных и формируемых в зависимости от объекта учета – природного ресурса:
1) земельный кадастр – это систематизированный свод получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков документированных сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектах. Документы земельного кадастра делятся:
– на основные – Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты;
– вспомогательные – книги учета документов, выданных сведений, каталоги координат пунктов опорной межевой сети;
– производные – документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, ее субъектов, муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры и иные справочные аналитические документы. Для надлежащего учета земель и ведения кадастра Указом Президента РФ была создана Федеральная служба земельного кадастра РФ, в результате административной реформы 2004 г. преобразованная в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
2) лесной кадастр – свод сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов РФ, в том числе о составе древесных пород, возрастном составе леса, групп и категорий защитности, экономической оценке и др.;
3) кадастр животного мира – систематизированные сведения о географическом распространении, численности, составе, хозяйственном использовании, мерах охраны, о среде обитания объектов животного мира;
4) водный кадастр – это систематизированный свод данных о водных объектах и их водных ресурсах, их использовании, категориях пользователей;
5) кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает систематизированные сведения по каждому месторождению о количестве и качестве основных и совместно залегающих ископаемых, условиях их разработки, геоэкономической оценке;
6) кадастр особо охраняемых природных территорий – свод данных о статусе, географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, научной, экологической и иной ценности этих территорий;
7) кадастр отходов включает сведения об отходах с учетом их опасности, источниках образования, мерах по использованию, местах размещения и т. п.;
8) территориальные кадастры природных ресурсов и объекта содержат данные о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их социально-экономическую и экологическую оценку. Они носят комплексный характер, так как отражают сведения о всех природных ресурсах на территории субъекта РФ.
Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. Объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.
В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.
Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре.
Ведение государственного земельного и других видов кадастра тесно связано с осуществлением мониторинга земель, иных природных ресурсов и землеустройства. Большинство нормативных правовых актов регулируют одновременно земельные отношения, связанные с государственным мониторингом земель, землеустройством и государственным земельным кадастром.
Порядок, цепи и принципы ведения государственного земельного кадастра установлены в Федеральном законе от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре».
В соответствии с ним цепями создания и ведения государственного земельного кадастра является информационное обеспечение:
а) государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
б) государственного контроля за использованием и охраной земель;
в) мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
г) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
д) землеустройства;
е) экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
ж) установления обоснованной платы за землю;
з) иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Принципами ведения государственного земельного кадастра являются: открытость сведений, составляющих его; единство системы и технологии его ведения на всей территории России; непрерывность внесения в него изменяющихся характеристик земельных участков; сопоставимость и совместимость его сведений со сведениями, содержащимися в другим кадастрах, реестрах, информационных ресурсах; учет земельных участков независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
Согласно ст. 13 названного Закона документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы), к вспомогательным - книги учета документов, учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети, к производным - доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов статистические отчеты, аналитические обзоры, иные справочные документы.
Государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Кадастр ведется органами исполнительной власти и осуществляется в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства.
В едином кадастровом документе земельного участка отражаются:
кадастровый номер этого участка;
местоположение (адрес) и площадь участка;
описание границ участка и его частей;
зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
Для государственной регистрации права на земельный участок заявителю выдается кадастровый план земельного участка.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» от 8 апреля 2004 г., Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектами недвижимого имущества.
§ 3. Землеустройство как элемент государственного
управления землями
Землеустройство – это комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель.
Землеустройство тесно связано с ведением мониторинга и кадастра земель. Осуществляя землеустройство, ведение мониторинга и кадастра земель, государство управляет земельными ресурсами независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки.
Конкретизация и регулирование данного земельно-правового института и соответствующих земельных отношений осуществляется Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 января 2001 г., в котором предусмотрена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области проведения землеустройства.
В соответствии со ст. 4 этого Закона основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения. Сопоставление этой статьи с п. 1 ст. 69 ЗК РФ показывает необходимость приведения ее в соответствие с нормами ЗК РФ, имеющими на основании ст. 2 и 3 ЗК РФ приоритетность.
Согласно Федеральному закону «О землеустройстве» от 18 января 2001 г. проведение землеустройства включает:
а) изучение состояния земель;
б) геодезические и картографические работы;
в) почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;
г) оценку качества земель;
д) инвентаризацию земель;
е) территориальное землеустройство;
ж) планирование и организацию рационального использования земель и их охраны;
з) образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
и) межевание объектов землеустройства;
к) внутрихозяйственное землеустройство.
Федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Согласно ст. 19 Федерального закона «О землеустройстве» к видам землеустроительной документации относятся:
Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий ее субъектов, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;
Проекты территориального землеустройства;
Материалы межевания объектов землеустройства;
Карты (планы) объектов землеустройства;
Проекты внутрихозяйственного землеустройства;
Проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий;
Материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
Тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.
Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Процедура проведения землеустройства состоит из:
а) возбуждения ходатайства о проведении землеустроительных действий. Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Земельным кодексом и федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного проведения землеустройства;
б) подготовительных работ по разработке прогнозов и проектов землеустройства;
в) составления проекта;
г) рассмотрения и утверждения проектной документации;
д) перенесения проекта в натуру (на местность);
е) оформления и выдачи землеустроительных материалов и документов;
Государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на них земельных участках и прочно связанных с этими участками объектов.
О необходимости введения земельного кадастра говорили с момента принятия первых Основ законодательства о земле, т. е. с 1968 года, однако дальше разговоров дело практически так и не шло. И только с введением частной собственности на землю дело сдвинулось с мертвой точки.
Сбор и систематизация сведений о правовом положении, состоянии и использовании земли в РФ осуществляются по единой методике и определенной системе, которые обеспечивают характеристику земельного фонда.
Государственный земельный кадастр создается и ведется с целью информационного обеспечения:
Государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
Государственного контроля за использованием и охраной земель;
Мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
Землеустройства;
Экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
Установления обоснованной платы за землю;
Иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Деятельность по ведению государственного кадастра осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
2) непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
3) открытости сведений государственного земельного кадастра;
4) сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов его ведения, а также унификацией земельно-кадастровых документов.
Земельные ресурсы являются одной из наиболее важных составных частей общей системы природных ресурсов наряду с водными, лесными ресурсами, недрами и т. п. В связи с этим земельный кадастр как совокупность сведений о всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа совместимости с территориальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов. Для получения достоверных первичных сведений используются надежные современные методы сбора информации, такие как космические съемки, аэросъемки, наземные инструментальные съемки, топографо-гео- дезические, почвенные и другие обследования и изыскания.
Данные государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом и находят свое применение в самых различных сферах управленческой, хозяйственной и иной деятельности. Вместе с тем законодательство определяет направления деятельности, где применение земельно-кадастровой информации является обязательной:
При планировании, использовании и охране земель;
В случаях изъятия и предоставления земель для государственных, муниципальных и иных нужд;
При определении платежей за землю;
При проведении землеустроительных мероприятий;
При оценке хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий и организаций;
При осуществлении государственного контроля и других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.
В связи с развитием рыночных отношений в сфере земельной собственности и землепользования земля в настоящее время выступает не только как объект хозяйственной деятельности, но и как объект недвижимого имущества с вовлечением ее в гражданский оборот и применением в отношении нее всех соответствующих экономических рыночных атрибутов: земельный налог, арендная плата, цена земли, сделки с землей и т. п. Земельно-кадастровая информация является основой для оценки земли как объекта недвижимости и нормального функционирования ее в гражданском обороте.
Земельно-кадастровая информация должна быть доступной для всех заинтересованных в ней юридических и физических лиц (за исключением сведений, составляющих государственную тайну). Она должна быть представлена в наглядной и удобной для практического использования форме.
Земельно-кадастровая информация имеет тесную связь с другими функциями государственного управления земельным фондом, поскольку данные кадастра служат исходной информацией для их осуществления.
Рассмотрим содержание государственного земельного кадастра.
Земельный кадастр состоит из четырех взаимосвязанных элементов: государственной регистрации собственников земли и землепользователей; государственного учета количества и качества земель; бонитировки почв; экономической оценки земель.
Государственная регистрация представляет собой официальное удостоверение права собственности на землю и права пользования ею. Регистрация производится путем записи соответствующих данных в государственной земельно-кадастровой книге (1-й раздел) района: наименование юридического или физического лица или фамилия физического лица; срок, на который предоставлена земля в пользование; вид права на землю; площадь участка по видам права на землю; наименование документа, на основании которого предоставлен участок; краткая характеристика режима использования земли.
Регистрация указанных данных производится на основании решений соответствующих органов о предоставлении земельного участка в собственность или пользование после перенесения границ участка в натуру и выдачи правоустанавливающих документов.
Государственной регистрации подлежит не только установление права субъекта на землю (права собственности и др.), но и прекращение ими или изменение этого права, если оно подтверждено документально. В частности, государственной регистрации подлежат все сделки с землей (купли-продажи, дарения, мены и т. д.). Регистрация производится по заявлению граждан или юридических лиц органами юстиции.
Государственный учет количества и качества земель ведется по их фактическому состоянию и использованию, при этом все изменения, происходящие в этих показателях, фиксируются только после того, как они произошли в натуре, иначе говоря, проектная документация не может служить основанием для внесения в учетные данные таких изменений.
Учет ведется по субъектам права на землю и объектам этого права в разрезе административно-территориальных образований: сельский населенный пункт (поселок), город, район, область, край, республика, Федерация.
Основной учетной единицей является угодье по официально установленной классификации, при этом устанавливается и фиксируется степень отклонения видов или подвидов угодий от средних показателей, имеющих существенное значение (нарушенные, малопродуктивные, загрязненные земли).
Также отдельно выделяются и особо ценные или высокопродуктивные угодья: орошаемые, осушенные, подвергнутые коренному улучшению и т. п.
Данные учета имеют не только хозяйственное, но и правовое значение. Так, зафиксированные при учете площади сельскохозяйственных угодий могут быть изменены или переведены в другие виды угодий только в установленном порядке. В случае ухудшения качества земель или неправильного их использования данные государственного учета принимаются в качестве исходных.
Сведения госучета кладутся в основу различных государственных мероприятий по использованию и охране земель, в том числе контрольных, а также землеустроительных. Наконец, данные учета являются одним из оснований для установления условий сделок с землей и определения нормативной, договорной или залоговой цены земли.
По характеру получения информации государственный учет земель подразделяется на первичный (основной) и текущий (последующий).
Первичный учет осуществляется периодически на основе инструментальных съемок с использованием планово-картографических и иных материалов. Он включает подготовительные, полевые и камеральные (лабораторные) работы.
Задачей текущего учета является выявление изменений, происшедших в состоянии и использовании земель, и отражение их в данных первичного учета. При этом определяются не только фактически происшедшие изменения, но и их законность.
Для целей учета проводятся съемки, обследования и специальные обмеры. Применяются два способа отражения учетных данных: графический (на планово-картографических материалах) и текстовой (в книгах, списках и др.).
При учете количества земель определяются площадь земельного фонда и распределение его по административно-территориальным образованиям, категориям земель, землепользователям, угодьям и их подвидам. Характеристика землепользователей и угодий дается как в целом по всем землям, так и отдельно по орошаемым и осушенным землям.
Бонитировка почв (от латинского слова bonitas -- доброкачественность) -- качественная характеристика почв, выражаемая в оценочных единицах (бонитетах).
Качество угодий характеризуется по ряду признаков и свойств. Прежде всего выделяются категории пригодности земель для использования под сельскохозяйственные угодья и устанавливаются классы таких земель. Затем дается характеристика всех угодий по механическому составу почв и признакам, влияющим на плодородие (кислотность, переувлажненность, заболоченность и др.); сенокосов и пастбищ -- по их культур-техническому состоянию; почв пашни -- с агропроизводственной точки зрения.
Данные бонитировки указывают на сравнительную ценность почв разных групп, генетически близких по их природным признакам. Эти данные могут иметь самостоятельное практическое значение. В то же время они выступают как предварительный этап экономической оценки земель.
В результате бонитировки формируются земельно-оценочные группы почв, располагаемые в порядке возрастания или убывания природного плодородия почв (ранжированные группы). Контрольным показателем плодородия почв служит показатель средней многолетней урожайности типичных для данных почв сельскохозяйственных культур.
Средние значения природных показателей плодородия почв (гумус, питательные вещества и т. д.) суммируются и выражаются в условных величинах (за 100 баллов взято наивысшее значение). Построенная таким образом шкала оценок и называется шкалой бонитета, а составляющие ее баллы оценки -- баллами бонитета.
Экономическая оценка земель представляет собой установление ценности отдельных групп земель не только по их естественному (качественному) состоянию, как при бонитировке, но и по экономическим показателям. Данные экономической оценки определяют предполагаемую (возможную, ожидаемую) эффективность сельскохозяйственного производства в конкретных данных экономических условиях, при данном определенном уровне применяемых технологий и т. п.
Данные оценки также выражаются в относительных величинах -- баллах, однако в качестве критериев оценки применяются не природные свойства земли, а урожайность сельскохозяйственных культур в их усредненном выражении. Баллы бонитета почв при этом используются в качестве таксономической (классификационной) основы. Полученные таким образом оценочные таблицы называются шкалами экономической оценки земель.
Показатели экономической оценки применяются в процессе государственного управления земельным фондом, для обоснования ставок земельного налога, при оценке эффективности проектных решений в землеустройстве. В зависимости от выбранных критериев оценка может быть общей (в качестве критерия оценки принимается совокупная урожайность всех возделываемых культур) и частной (в качестве критерия принимается урожайность отдельной культуры).
В целом государственный земельный кадастр включает в себя состав сведений и документов.
Он содержит сведения о:
Земельных участках;
Территориальных зонах;
Землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;
Землях и границах субъектов Российской Федерации;
Землях и границах Российской Федерации.
Документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
К основным документам государственного земельного кадастра относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). Варламов А.А. Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 3.
К вспомогательным документам государственного земельного кадастра относятся книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
К производным документам кадастра относятся документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований; доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов; статистические отчеты; аналитические обзоры; производные кадастровые карты (планы); иные справочные и аналитические документы.
Ведение государственного земельного кадастра на всей территории страны законодательством возложено на Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах. При этом Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра установлено разграничение их компетенции при выполнении этой работы.
В сельских населенных пунктах работу по сбору и уточнению земельно-учетных данных на подведомственной территории организует сельская (поселковая) администрация.
Основным звеном, осуществляющим работу по ведению земельного кадастра, являются районные комитеты по земельной политике. В частности, они выполняют следующую работу:
Производят регистрацию данных о собственниках земли и землепользователях и предоставленных им земельных участках в соответствии с требованиями о ведении земельного кадастра;
Создают информационные банки о наличии земель в районе, их состоянии и характере использования;
Собирают, обобщают, систематизируют сведения об изменениях, происшедших в составе земель, предоставленных конкретным субъектам, и вносят текущие изменения в земельнокадастровую документацию;
Ежегодно по состоянию на 1 февраля составляют отчет о наличии и использовании земельного фонда района, представляют его в вышестоящий комитет по земельной политике (областной, краевой, республиканский). Отчет представляет собой баланс земель района, который согласовывается с местными природоохранительными органами и утверждается местной администрацией. Зыкова Е.С. Государственный кадастр недвижимости - элемент эффективного управления земельными ресурсами или попытка реформирования государственного земельного кадастра // Стратегия устойчивого развития регионов России. 2010. № 2. С. 34-38.
Областные, краевые, республиканские комитеты Госкомзема:
Осуществляют работу по руководству и координации деятельности районных (городских) комитетов по вопросам ведения государственного земельного кадастра;
Принимают, рассматривают и обобщают районные (городские) отчеты о состоянии и использовании земель районов и на этой основе создают информационный банк о состоянии и использовании земельного фонда области, края, республики;
Ежегодно не позднее 1 марта представляют в Госкомзем РФ согласованный с природоохранительными органами и утвержденный администрацией отчет о состоянии и использовании земельного фонда области, края, республики.
К компетенции Госкомзема РФ относится:
Организация работ по картографированию земель, а также проведению специальных обследований (почвенных, геоботанических, топографо-геодезических и др.);
Организация работ по бонитировке и экономической оценке земель и использованию результатов оценки в народном хозяйстве;
Рассмотрение, анализ и обобщение областных, краевых, республиканских отчетов о состоянии и использовании земель;
Изучение состояния спроса на земельно-кадастровую информацию, степень его удовлетворяемости, принятие мер по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра;
Организация и осуществление изучения и хранения земельно-кадастровой информации, а также издание и распространение подлежащих опубликованию материалов государственного земельного кадастра;
Представление в правительство РФ не позднее 30 апреля каждого года государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации, составленного совместно с Министерством природных ресурсов РФ на основе данных государственного земельного кадастра и мониторинга земель.
В международной практике земельный кадастр понимается в широком и узком смысле. В узком смысле земельный кадастр представляет собой систематически поддерживаемый публичный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки. В настоящее время в зарубежной практике сформировалось и более широкое определение земельного кадастра, утверждённое ООН совместно с Международной федерацией геодизистов в Богорской (1996 г.), а затем и в Бафертской (1999 г.) декларациях.
Согласно данному определению, земельный кадастр – это основанная обычно на земельных участках современная земельная информационная система, содержащая записи о правах на недвижимость (например, о правах, ограничениях и обязательствах). Он включает геометрическое описание земельного участка, связанное с другими записями, описывающими сущность прав, собственность или управление в отношении данных прав, часто стоимость земельного участка и его улучшений. Кадастр может быть предназначен для фискальных целей (налогообложения), правовых целей (регистрации прав на недвижимость), помощи в управлении и использовании земли и создаёт возможность для устойчивого развития и охраны окружающей среды.
Таким образом, современное понятие земельного кадастра во многих странах мира постепенно сближается с понятием земельной информационной системы, включающей в себя: земельный кадастр (в узком смысле), систему регистрации прав, систему управления землепользованием. Под ведение земельного кадастра в зарубежной практике, понимается последовательные действия по сбору, накоплению, обработке, учёту и хранению сведений о земельных участках, а также предоставление сведений о земельных участках пользователям земельного кадастра .
Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе. Объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.
Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре.
Ведение государственного земельного и других видов кадастра тесно связано с осуществлением мониторинга земель, иных природных ресурсов и землеустройства (см., например, Постановление Правительства РФ от 23.08.2000 № 622 «Об утверждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды»).
Многие нормативные правовые акты регулируют одновременно земельные отношения, связанные с государственным мониторингом земель, землеустройством и государственным земельным кадастром.
Порядок, цели и принципы ведения государственного земельного кадастра устанавливаются в ФЗ о государственном земельном кадастре. В соответствии с ним целями создания и ведения государственного земельного кадастра выступает информационное обеспечение:
1) государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
2) государственного контроля за использованием и охраной земель;
3) мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
4) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) землеустройства;
6) экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
7) установления обоснованной платы за землю;
8) иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Принципами ведения государственного земельного кадастра выступают: единство системы и технологии его ведения на всей территории России; непрерывность внесения в кадастр изменяющихся характеристик земельных участков; сопоставимость и совместимость его сведений со сведениями, содержащимися в других кадастрах, реестрах, информационных ресурсах; учет земельных участков независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков .
В ст. 13 ФЗ о государственном земельном кадастре документы подразделяются на основные, вспомогательные и производные. К основным относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).
Вспомогательные документы - это книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. Производные документы государственного земельного кадастра включают доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, иные справочные документы.
Порядок ведения и хранения этих документов устанавливается письмами Росземкадастра от 02.08.2001 № ВК/433 «О разъяснении порядка оформления документов государственного земельного кадастра» и № ВК/435 «О порядке оформления документов государственного земельного кадастра» .
Большое внимание уделяется государственному земельному кадастру в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы», согласно которой кадастр ведется (наряду с указанными выше целями) для планирования рационального использования земельных ресурсов, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, для поддержки гражданского оборота земли и недвижимости .
На первом этапе реализации этой Программы предполагалось:
1) проведение кадастрового зонирования территории России в целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;
2) обеспечение единого порядка ведения кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях; формирование информационной базы о федеральных землях, землях субъектов РФ и муниципальных образований;
3) обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;
4) организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур.
Государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Кадастр ведется органами исполнительной власти и осуществляется в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства.
Постановлением Правительства РФ от 02.12.2000 № 918 утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра. В едином кадастровом документе земельного участка отражаются:
1) кадастровый номер участка; местоположение (адрес) и площадь участка;
3) зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
Для государственной регистрации права на земельный участок заявителю выдается кадастровый план земельного участка .
Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 № 660 утверждены Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам. Росземкадастр издал 14.05.2001 соответствующий Приказ № П/89 .
Требования к оформлению заявок на государственный кадастровый учет земельных участков установлены Приказом Росземкадастра от 13.06.2001 № П/115 . Правообладатели участков подают в организации Росземкадастра заявки, правоустанавливающие документы на участки, документы об их межевании.
Получение заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков подтверждается соответствующими записями в книге учета документов и выдачей заявителям расписок о получении соответствующих документов (Росземкадастром установлены 10.04.2001 Требования к оформлению расписок о получении документов, представленных для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков).
Проведение государственного кадастрового учета включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел. Учет должен проводиться в течение 1 месяца со дня подачи заявки.
В случае если в представленных в органы Росземкадастра документах отсутствуют необходимые сведения или если такие сведения противоречивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается не более чем на один месяц и заявители немедленно извещаются в письменной форме с обоснованием этого решения (см. Требования к оформлению извещений о приостановлении проведения государственного кадастрового учета земельных участков и решений об отказе в проведении такого учета, утвержденные Приказом Росземкадастра 10.04.2001).
В проведении государственного кадастрового учета может быть отказано, если:
1) с заявкой обратилось ненадлежащее лицо;
2) представленные документы по форме или по содержанию не соответствуют требованиям законодательства РФ;
3) при межевании земельных участков нарушены права смежных землепользователей;
4) площадь земельного участка меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъекта РФ и органа местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.
В ст. 170 УК РФ предусматривается уголовная ответственность должностных лиц за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности с использованием служебного положения, искажение учетных данных государственного земельного кадастра.
В настоящее время в соответствии с административной реформой функции ведения земельного кадастра возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Сидоренко В.Н. Земельный кадастр: зарубежный опыт ведения // Экологическое право. 2003. № 4. С. 41.
См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2003.
| Предыдущая |
Сбор и систематизация сведений о земле осуществляется по единой методике и определенной системе, в полной мере и на достаточном уровне обеспечивая характеристику земельного фонда по следующим направлениям:
1. Учет природного положения земель. При этом подразумевается, что каждое земельное угодье, земельный участок, массив, территория, землепользование характеризуются климатическими условиями, почвами, рельефом, растительным покровом, биоклиматическим потенциалом местности. Каждый из этих факторов в отдельности и комплексно оказывает существенное влияние на состояние окружающей среды, рост и развитие растений, на величину и качество сельскохозяйственной продукции, на Размещение объектов строительства, на режим использования и охраны земель и т. д.
2. Хозяйственное состояние земель. При этом устанавливается организационно-территориальное положение земель, которое включает местоположение земельных угодий, участков, массивов и землепользовании в целом относительно различных сфер деятельности и экологически устойчивых ландшафтных территорий. Изучаются сервитуты и обременения земельных территорий, конфигурация и компактность размещения земельных участков, а также зоны их расположения. По этим параметрам производит я сбор и изучение сведений о хозяйственном положении земель.
Определяются виды и формы хозяйственного использования земельного фонда в зависимости от:
1. распределения земель по видам и формам собственности и по субъектам права на нее;
2. распределения земель по целевому назначению, или по категориям земель, т. е. сведения о том, в чьем пользовании находится земля, как используется, какова степень пригодности ее для использования в соответствии с естественноисторическими свойствами этих земель;
3. распределения земель по видам, подвидам и классам угодий;
4. распределения и классификации земель по определенным природным признакам, имеющим существенное влияние на их пригодность для использования в различных отраслях народного хозяйства, т. е. сведений о качественном состоянии земельных угодий (в сельском хозяйстве - об уровне плодородия почв и степени пригодности их для выращивания той или иной сельскохозяйственной культуры; в строительстве - по степени пригодности и надежности водно-физических, гидрогеологических, геологических свойств почвогрунтов для производства строительных работ и т. д.);
5. установленной степени экономической эффективности производства в зависимости от использования земель в отраслях народного хозяйства, т. е. сведений об урожайности сельскохозяйственных культур валовой продукции, валовом, чистом и дифференциальном доходе, стоимости и себестоимости продукции, затратах труда и материальных средств на освоение земельных участков и выращивание урожаев, а также сведений о фондовооруженности, фондообеспеченности, энергетической оснащенности, о количестве и видах вносимых удобрений и т. д.;
6. изученности имеющихся сведений о качественной и экономической оценке земель, об оценке стоимости земельных участков, о состоянии налогообложения, арендной платы за землю и величине нормативной цены земли.
Нормативно-правовое положение земель, основой которого являются Конституция Российской Федерации, Земельный и Гражданский кодексы Российской Федерации и другие законодательные акты. Правовое положение отдельных земельных участков и землепользовании в целом определяется правом (собственность, владение, пользование, аренда) на тот или иной земельный участок. Нормативное состояние земель определяется условиями, порядком использования и охраны земель, а также их предоставлением для различных хозяйственных нужд, т. е. осуществляется сбор и изучение сведений о правовом характере объекта производства работ.
Экологическое положение земельных участков, показатели которого характеризуют состояние окружающей среды, степень ее загрязнения, источники экологически негативных процессов, т. е. сбор, систематизация и обработка сведений о степени загрязнения воздуха, воды, почвы, растительности, подстилающих пород, характере такого загрязнения, мероприятиях по охране земель и окружающей среды от воздействия загрязняющих и отравляющих источников, степени экологической безопасности прилегающих агроландшафтов и др.
Энергетическое состояние земель на прилегающих агроландшафтах, которое характеризует степень насыщенности почв питательными веществами, упругость, прочность и устойчивость почвогрунтов водно-физическое и агрохимическое состояние почвенного покрова и ряд других характеристик энергоемкости поверхности земельного участка.
В этих условиях складывающаяся система земельного кадастра должна соответствовать следующим требованиям.
1.Ведение земельного кадастра должно осуществляться по единой методике, в тесной связи с территориальными и отраслевыми кадастрами.
2.Система земельного кадастра должна быть унифицирована в каждой из его основных частей для всех уровней кадастров - от предприятия, района до федерации.
3.Ведение учета количества и качества земель целевого назначения должно осуществляться одновременно с классификацией земель по угодьям, категориям пригодности по их экологическим, технологическим и градостроительным свойствам.
4.Оценка земель различного целевого назначения должна завершаться установлением для каждой-категории земель конкретной системы натуральных, стоимостных и относительных показателей с целью обеспечения наиболее эффективного использования земель и установления платы за них.
5.Обоснование и установление системы качественных показателей, связанных с охраной земель, целесообразно осуществлять на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом их зональной и региональной особенности.
6.Признание статуса юридических документов за земельно-кадастровой документацией.
Виды земельного кадастра
1. Основной (первичный) земельный кадастр обеспечивает получение первоначальных сведений о правовом, хозяйственном и природном состоянии земель и оформление на этой основе исходных кадастровых документов. При реализации этого вида кадастра собирают, анализируют и систематизируют все имеющиеся материалы и документы, содержащие сведения о площадях землепользовании, составе и качественной характеристике угодий, об использовании земель, урожайности культур и т д. Собранные материалы анализируются с точки зрения достоверности и полноты с учетом требований отдельных составных частей земельною кадастра. Затем составляется программа проведения кадастра с указанием вида и объема работ по каждой составной части кадастра. Затем проводят работы по регистрации землепользовании, учету и оценке земель.
2. Текущий земельный кадастр связан с необходимостью своевременного выявления и внесения в земельно-кадастровые документы сведений об изменениях, происходящих в распределении, качественном состоянии и использовании земель после проведения основного земельного кадастра. Текущий кадастр направлен также на выявление и устранение ошибок в первоначальных записях и внесение дополнительных сведении в соответствии с неизменно возникающими новыми требованиями. При этом учитываются только законные изменения. Все незаконные изменения - захваты, передача земель, смена видов пользования - в кадастре не отражаются, а принимаются меры по их устранению. При текущем кадастре детальные обследования проводятся лишь на той части территории, где отмечены какие-либо изменения.
Цель, задачи и содержание земельного кадастра
Основной целью земельного кадастра является - создание организационно-территориальных, экономических, социальных, правовых и экологических условий, обеспечивающих рациональное использование и охрану всех земель общего земельного фонда Российской Федерации, защиту прав собственников земли, землепользователей и землевладельцев, объективный подход к установлению платного землепользования и функционирование земли в гражданском и рыночном обороте.
Земельный кадастр содержит данные об объектах (земельных участках) и субъектах (гражданах, юридических лицах) земельной собственности, землепользователях, арендаторах, о целевом назначении земли, характере ее использования, местоположении земельных участков. Запись этих данных производится в регистрационных документах на основании решения компетентных органов власти о предоставлении земельных участков с определением их границ на местности, после оформления и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и аренды на земельный участок, т. е. правоустанавливающих документов.
Земельный кадастр содержит данные количественного учета земель, которые характеризуют фактическое состояние и использование всех земель. Количественный учет подразумевает сведения о распределении земель по формам и субъектам земельной собственности, землепользователям и арендаторам, распределенные по категориям земель, видам и подвидам угодий по районам, субъектам федерации и стране в целом. В условиях проведения земельной реформы одновременно с учетом основных угодий потребовалось выделение земель особо охраняемых территорий, земельных территорий малочисленных народов, проживающих на землях Российской Федерации, малоценных, нарушенных и нерационально используемых землях, а также деградируемых в сельском хозяйстве земельных угодий и земель, загрязненных экологически опасными веществами. Кроме того, отдельно выделяются особо ценные или высокопродуктивные угодья - орошаемые земли, осушенные земли и т. д. Все изменения количественных показателей фиксируются в учетной документации после их совершения в натуре, т. е. получения землями юридического статуса, правового оформления. Любые другие изменения в площадях, не закрепленные юридически (плановые, прогнозные, проектные), не могут служить основанием для внесения их в учет. Основной учетной, официально установленной классификацией является угодье.
В земельном кадастре также содержатся сведения о качественном состоянии земель. Учет качественных характеристик производится по природным признакам на основе данных, полученных в результате проведения классификации земель по категориям пригодности и использования, классам и подклассам, агропроизводственным группам, а также в результате земельно-кадастрового районирования, зонирования оценочных территорий агроландшафтов. При этом учитываются их природные (естественные) свойства и признаки (механический состав почв, подстилающие породы, рельеф, негативные процессы (эрозия, дефляция, засоление, солонцеватость, каменистость, переувлажненность, заболоченность и т. д.), технологические, градостроительные, экологические, энергетические и другие свойства.
С использованием количественной и качественной характеристик в земельном кадастре каждому земельному участку, группе почв или почвенной разновидности дается качественная оценка земельных угодий в баллах, что определяет сравнительную ценность (бонитировку) земель по их природным (естественноисторическим) свойствам.
Таким образом, общее содержание земельного кадастра заключается в решении следующих вопросов, которые являются его составными частями:
1) межевание (определение границ з.у.);
2) количественный учет земель;
3) учет земель по качественным признакам;
3)качественная оценка (бонитировка) земельных ресурсов;
4)экономическая оценка земельных ресурсов;
5)формирование земельно-кадастровой документации;
6)осуществление земельной регистрации.
В связи с углублением рыночных отношений в сфере земельной собственности и землепользования земля стала выступать не только как объект хозяйствования, но и как объект недвижимого имущества с вовлечением ее в гражданский и рыночный оборот и применением в отношении нее всех имеющихся экономических рыночных атрибутов: нормативной цены земли, земельного налога, арендной платы за землю, разрешения различных сделок с землей. В этой связи земельно-кадастровая информация должна стать основой для проведения оценки стоимости земельных участков как объектов недвижимого имущества и нормального функционирования их в гражданском и рыночном обороте.
