Прокурорский надзор является главным направлением деятельности Прокуратуры РФ. Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства -- Российской Федерации. В этом его главное отличие от других видов надзора. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Прокурорский надзор имеет самые широкие границы осуществления. Он распространяется на все министерства, ведомства, представительные и исполнительные органы власти, а также на деятельность должностных лиц.
В соответствии с Законом “О прокуратуре РФ” выделяются четыре направления прокурорского надзора:
- 1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выше перечисленными органами;
- 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- 4) надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом первой отрасли прокурорского надзора, так называемого общего надзора, является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора следующие: имеет право беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных министерств и ведомств и других органов, на которые распространяется эта отрасль надзора, иметь доступ к их документам и материалам; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий.
Акты реагирования на установленные нарушения закона могут быть: принесение протеста на противоречащий закону правовой акт; внесение представления об устранении нарушений; обращение в суд или арбитражный суд с требованием признать правовой акт недействительным; вынесение постановления о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебного органа; письменное требование о привлечении виновного лица к иной установленной законом ответственности; предостережение.
Такая отрасль прокурорского надзора, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, появилась в связи с провозглашением Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью государства. Предметом этой отрасли надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении этого надзора прокурор рассматривает и проверяет заявления и жалобы о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба, использует полномочия, предоставленные прокурору при осуществлении общего надзора.
Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора в сфере данного надзора установлены уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Указанное направление прокурорского надзора охватывает две сферы деятельности: уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную.
Уголовно-процессуальная деятельность осуществляется органами дознания и следователями ОВД, прокуратуры, ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции. Прокурор осуществляет надзор за всеми этими органами. Прокурор имеет право истребовать и проверять уголовные дела, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях; санкционировать применение меры пресечения в виде заключения под стражу или залога; санкционировать производство обыска, отстранение обвиняемого от должности; продлевать сроки следствия и дознания, а также сроки содержания обвиняемого под стражей; утверждать обвинительное заключение, постановление о направлении дела в суд для решения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера; давать органам дознания и следователям письменные указания; давать согласие на прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям.
Оперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными подразделениями милиции, учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы, следственных изоляторов. ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки. Прокурор может требовать представления ему оперативно-служебных документов, явившихся основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий, давать оперативно-розыскным органам указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий по делам, находящимся в производстве следователей или по которым он сам ведет расследование. Он имеет право требовать прекращения незаконных, и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены постановлений, признанных им не соответствующими закону. Кроме того, прокурор вносит представления, опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует проведения проверки вышестоящими органами состояния законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона должностными лицами оперативно-розыскных органов.
Предметом прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются:
Законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
При осуществлении этого надзора прокурор вправе посещать в любое время указанные выше органы и учреждения, опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых лица задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. Он имеет право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации соответствующих органов и учреждений, требовать объяснений от должностных лиц.
В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ органами прокуратуры осуществляется уголовное преследование, под которым следует понимать возбуждение уголовных дел в отношении конкретных лиц, пропизводство предварительного следствия следователями прокуратуры, а также действия прокуроров, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности лиц, виновных в совершении преступлений - дача указаний о возбуждении уголовного дела в отношении конкретных лиц, применение к ним меры пресечения, направление дела с обвинительным заключением в суд, а также поддержание гособвинения в суде.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами охватывает два аспекта его деятельности. В судебном разбирательстве по уголовным делам прокурор участвует в качестве государственного обвинителя и в этих случаях он осуществляет функцию уголовного преследования. Участие прокурора в судебном рассмотрении гражданских дел имеет целью защиту прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
Координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью преследует цель добиться согласованности усилий по предупреждению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний.
В координационных совещаниях по проблемам борьбы с преступностью участвуют руководители органов прокуратуры, внутренних дел, ФСБ, налоговой полиции, таможенных органов, юстиции. Другими формами координации являются проведение межведомственных совещаний, совместные проверки, составление совместных планов по организации борьбы с преступностью и др.
Соблюдение всех названных выше принципов призвано обеспечить оптимальное выполнение задач, стоящих перед прокуратурой. Это обеспечение:
– верховенства закона;
– единства и укрепления законности;
– защиты прав и свобод человека и гражданина;
– охраны законных интересов общества и государства. Достижение названных целей осуществляется путем выполнения специфических функций.
Основная функция прокуратуры – надзор за исполнением действующих законов. Надзор осуществляется по пяти направлениям:
1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (фактически это тоже надзор за соблюдением законов, регламентирующих данные права);
3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (тюрем, исправительных колоний, воспитательных колоний, лечебно-исправительных колоний и т. п.);
5) надзор за исполнением законов судебными приставами. Кроме надзорных прокуратура выполняет следующие функции:
– уголовного преследования и надзора за исполнением законом органами предварительного следствия и дознания в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
– участия в отправлении правосудия. Хотя сами органы прокуратуры не осуществляют правосудия (это прерогатива суда), прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, в качестве обвинителя и, в необходимых случаях, направляют в вышестоящие суды представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;
– рассмотрения жалоб и заявлений. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством;
– координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности этих органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ;
– участия в правотворческой деятельности. Прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов;
– издательскую. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.
Термин «функции» прокуратуры употребляют многие авторы - специалисты в области конституционного права, прокурорского надзора, но раскрывают его далеко не все.
В свое время о функциях прокуратуры писал В.С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы. Ю.А. Каленов и В.Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора. А.Я. Сухарев отмечает, что Закон о прокуратуре определяет понятие прокуратуры через ее основную функцию - надзор за исполнением законов.
С.А. Авакьян, обобщая нормы законодательства о прокуратуре, выделяет такие ее главные конституционные функции, как осуществление прокурорского надзора, предварительное расследование, участие прокурора в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческая деятельность.
Ю.Е. Винокуров упоминает о двух функциях прокурора лишь применительно к его участию в рассмотрении дел судами.
В правовой науке выработаны определенные общие подходы к понятию функции государственного органа. К примеру, И.В. Котелевская отмечает, что «на языке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач. Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение». К.С. Вельский, исследуя функции органов исполнительной власти, указывает, что «под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей».
Функции государства и соответственно государственных органов зависят от его политического режима и государственного устройства.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу с присущими ей особыми функциями.
Конституция РФ не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией РФ, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.
Цели и задачи прокурорского надзора - две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга.
Цели - это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности;
обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими нормами Конституции РФ.
В частности, п. 2 ст. 4 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение
В п. 1 ст. 15 отмечается, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
Таким образом, Конституция РФ есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации.
Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие ее социального, экономического и политического развития. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.
Пункт 2 данной статьи Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, и на «Российское государство как особое учреждение и особую международную личность». Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации.
Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры.
Поскольку Конституция РФ (п. 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод. При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел.
Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.
Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные.
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости. Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей.
Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности.
Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности. А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами.
В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 указанного Закона, и другие.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств. В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их. Это частные задачи прокурорского надзора. Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные.
Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т.д. Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа - это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий. С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них.
Следует отметить, что участники многосторонней встречи, проведенной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ еще в январе 1997 г., после всесторонней дискуссии признали, что феномен российской прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.
Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российской Федерации; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные нормы и принципы международного права; рекомендации Совета Европы.
Современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти.
Наиболее четкое понятие функции прокуратуры, как представляется, дает А Я. Сухарев, основывающий свое определение на общих положениях государственно-правовой теории. Он формулирует понятие функции как такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выраженным в стоящих перед ней задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.
Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка Пункт 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм. В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».
В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).
В п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем нет общего определения понятия функции.
С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого конституционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» путем надзора:
за исполнением законов и законностью правовых актов;
соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
исполнением законов судебными приставами.
Ранее эти виды надзорной деятельности именовались основными направлениями. Последнее время для их определения стал использоваться термин «подфункция» надзорной функции. В научной литературе и практической деятельности данные подфункции именуются как отрасли прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Различия между ними наиболее заметны в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров.
Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности.
В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений. Во всяком случае, так предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре РФ», в ст. 35 которого говорится только об участии прокурора в рассмотрении дел судами и ничего не сказано о надзоре.
Выделение уголовного преследования в отдельную функцию прокуратуры сегодня вряд ли оправдано. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. №87 - ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» из полномочий прокурора исключено право возбуждения уголовного дела, дачи согласия следователю на его возбуждение, право принятия дела к своему производству и т.д.
Кроме того, в соответствии со ст. 201 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности органов прокуратуры, осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ. Поэтому в данном случае предпочтительно выделить такую функцию прокуратуры, как расследование уголовных дел.
А.Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре РФ». В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это предусмотрено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания.
Таким образом, функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве.
Прокуратура Российской Федерации – совокупность органов, осуществляющих деятельность по надзору за соблюдением действующего законодательства. Все они призваны упрочнить законность и равенство. Также, осуществляя основные функции прокуратуры, регламентированные законодательством, эти учреждения обеспечивают соблюдение человеческих прав, оберегают общественные и государственные интересы.
Система
В систему органов прокуратуры входят несколько учреждений. Их перечень приведен ниже.
- Генеральная прокуратура России.
- Органы прокуратуры субъектов (городские, районные).
- Учреждения научного и образовательного характера.
- Иные специальные органы и военные прокуратуры.
- Следственный комитет, включающий в себя наличие специализированных управлений.
Принципы работы
Прокуратура в своей деятельности руководствуется основными принципами. Что это такое? Принципы прокуратуры - основополагающее начало, определяющее главные стороны, признаки и существующие условия, предъявляемые органам для регулирования их деятельности. Рассмотрим их более подробно.
- Принцип законности является главенствующим основополагающим началом. Он обеспечивает деятельность и организацию работы комитетов прокуратуры. Все основано на соблюдении законодательства.
- Принцип централизации отвечает за единство системы учреждений и органов прокуратуры. Также он обеспечивает их иерархичность по отношению друг к другу.
- Принцип независимости состоит в том, что принятие решений и совершение действий сотрудниками основаны на их собственных убеждениях, и они руководствуются в своей деятельности нормативно-правовыми актами. Влияние на органы прокуратуры в отношении их работы и ее результата влечет установленную законодательством ответственность.
- Принцип гласности или открытости обеспечивает доступность информации для обычных граждан и средств, через которые она поступает в массы. Он должен осуществляться таким образом, чтобы это не противоречило законодательству и не наносило вреда репутации органов прокуратуры и их сотрудников.
- Принцип единства . Название говорит само за себя. Он обеспечивает единство всех органов прокуратуры, составляющих общую систему, руководствующуюся в своей деятельности основами законодательства РФ.
- Принцип внепартийности работников прокуратуры . Это правило означает запрет для сотрудников быть членами политических организаций.
Основная функция органов прокуратуры
Основные функции прокуратуры и главный принцип существования этого органа – надзор за исполнением действующего законодательства. Что это значит? Надзор включает в себя контроль: дознавательных органов, представителей предварительного следствия и иных учреждений. В обязанности подконтрольных организаций входит исполнение и применение мер принудительного характера, назначенных соответствующими инстанциями. Также под надзором находится соблюдение человеческих свобод и прав. Контроль осуществляется и над действиями оперативно-розыскных органов. Ведь они не должны противоречить закону.
Осуществляя надзорную деятельность, прокуратура имеет право принимать акты реагирования. Они носят информационно-правовой характер. Опротестовывая незаконный нормативно-правовой акт, прокуратура требует у органа управления, который принял это решение, выполнить необходимые действия по существу установленных ею нарушений и обстоятельств, им способствовавших.
Иные функции
К функциям прокуратуры относится: рассмотрение жалоб, заявлений, а также иных обращений, содержащих сведения о нарушении закона; уголовное преследование и надзор за исполнением закона предварительным следствием и дознанием. В судебном производстве представитель рассматриваемого учреждения отвечает за поддержку государственного обвинения. Уголовное преследование осуществляется стороной обвинения в целях определения лица, совершившего преступление.
Таким образом обеспечивается регулирование борьбы с преступностью правоохранительными органами. Для этого прокурор организовывает координационные совещания, рабочие группы, истребует информацию и т. д. Сотрудник органа участвует в отправлении правосудия, то есть выступает в суде, направляет представления в вышестоящие инстанции.
Он задействован в правотворческом процессе путем выдвижения предложений об отмене, дополнении, принятии или изменении нормативно-правовых актов (приказов, указаний, распоряжений, положений, инструкций). Проще говоря, происходит согласованное взаимодействие правоохранительных государственных структур с органами прокуратуры и осуществляется контроль над их работой. В функции прокуратуры также входит причастность к издательской деятельности. Речь идет о выпуске специальной литературы.
Функции Генеральной прокуратуры
В основные функции прокуратуры РФ, входящие в компетенцию генерального органа, внесены следующие задачи.
- Ведение надзора.
- Сотрудничество с государствами, организациями международного уровня и другими органами.
- Налаживание контактов с вышеуказанными учреждениями.
- Принятие соглашений, способствующих оказанию правовой помощи и борьбе с преступностью.
- Выпуск определенных изданий.
- Оказание содействия в разработке международных договоров и других правовых актов.
- Оперативное управление объектами хозяйственного и социально-бытового назначения, имеющимися в ведении Генеральной прокуратуры.
Функции прокурора в уголовном процессе
Прокурором является должностное лицо. В его компетенцию входит осуществление уголовного преследования, надзор за процессуальными действиями и поддержание обвинения в суде.
Условно функции прокуратуры можно разделить на две самостоятельных ветви. Каковы они? Это функции прокурорской деятельности в уголовном процессе. В предварительном следствии – надзор за возбуждением и расследованием дела, последующим преследованием. Вторая часть задачи заключается в участии в судебном процессе. Проводится поддержка обвинения и подается прошение в вышестоящую инстанцию в порядке надзора за решением нижестоящего органа власти.
Обязанности
В обязанности прокуратуры РФ входит рассмотрение сообщений, заявлений и жалоб о нарушении человеческих свобод и прав. Все виды обращений должны предъявляться в письменной форме. Все они рассматриваются в установленный законом срок. После этого заявитель получает ответ с результатом проверки. Работники рассматриваемого органа должны разъяснять пострадавшим порядок защиты их интересов и прав.
В обязанности прокуратуры входит осуществление мер пресечения и предупреждения возможных нарушений, возмещение причиненного ущерба и привлечение к уголовной ответственности тех людей, которые нарушили закон. Также этот орган осуществляет контроль над деятельностью территориальных и специализированных прокуратур; координирует работу по борьбе с преступностью; проводит экспертизы правовых актов с целью выявления коррупционных факторов.
Ограничения и запреты для работников прокуратуры
Основные принципы, обязанности, функции прокуратуры и ее работников дополнены ограничениями и запретами по отношению к ним. Рассмотрим их.
- Прокурорские работники не имеют права являться членами созданных для политических целей различных общественных объединений.
- Заниматься иной оплачиваемой или не приносящей прибыль деятельностью одновременно с основной работой (за исключением преподавательской, творческой и научной).
70. Прокуратура рф: понятие, задачи, функции. Законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры рф.
Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на ее территории законов, иные функции, установленные федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона о прокуратуре).
Цели деятельности современной прокуратуры РФ указаны в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ», где указано, что прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения:
Верховенства закона;
Единства и укрепления законности;
Защиты прав и свобод человека и гражданина;
Охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачи прокурорского надзора:
Своевременное выявление нарушений закона
Своевременное устранение нарушений закона 3) Предупреждение нарушений закона.
Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов.
Надзорная функция подразделяется на подфункции:
надзор за исполнением законов федеральными Министерствами, службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением нрав и свобод человека и гражданина названными выше субъектами правоприменения;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Правовые основы организации и деятельности прокуратуры РФ :
Конституция РФ ст. 129
Закон «о прокуратуре» № 168-ФЗ от 17.11.95г
Кодификационные нормативно-правовые акты УПК, ГК, АПК РФ 4. Приказы Генерального прокурора РФ
5. Решения КС РФ.
71. Понятие прокурорского надзора, отличие от других видов контроля и надзора, отрасли прокурорского надзора.
Прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленном ФЗ «О прокуратуре РФ».
Прокурорский надзор подразделяется на так называемые отрасли , т.е. направления его осуществления. В отличие от иных направлений деятельности прокуратуры, каждая отрасль прокурорского надзора характеризуется рядом признаков. К ним относятся следующие:
Предмет надзора, т.е. определенная сфера деятельности государственных и муниципальных органов и иных организаций, их должностных лиц, в рамках которой прокуратура осуществляет надзорные полномочия.
Совокупность необходимых полномочий, предоставленных прокурору при осуществлении им конкретной отрасли надзора, позволяющих эффективно принимать меры к устранению нарушений законности.
Средства прокурорского реагирования – т.е. определенные акты – постановления, протесты, представления и предостережения о недопустимости нарушений закона, направленные на устранение нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, которые выносит прокурор при реализации надзорных полномочий, действуя в установленных законом правовых формах.
Таким образом, отрасли прокурорского надзора - это регламентированные ФЗ виды деятельности прокуратуры по обеспечению соблюдения законов, прав и свобод человека, каждая из которых характеризуется определенным предметом надзора, полномочиями прокуроров и средствами прокурорского реагирования на нарушения законности.
В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора:
надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами и управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
