Новые государства приходят на смену старым, прекращающим свое существование. В связи с этим возникает вопрос о межгосударственном правопреемстве (рис. 14).
Правопреемство государств – переход прав и обязанностей от одного государства к другому в связи с возникновением нового государства, вхождением одного государства в состав другого, при разделении, отделении государства и т.п.
Правопреемство может иметь место и между иными субъектами международного права, в частности международными организациями.
Рис. 14. Виды правопреемства
Вопросы правопреемства государств урегулированы в двух международных конвенциях: Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 года и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. В обеих конвенциях термин "правопреемство государств" определен как означающий "смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории". Однако эти конвенции еще не вступили в силу. Вот почему можно считать, что в международном праве пока нет договорных норм о правопреемстве, которые были бы общеобязательными для всех государств. Теория и практика государств в данном вопросе весьма противоречивы. Ввиду этого вопросы правопреемства решаются в специальных соглашениях двух или более заинтересованных государств.
Объектом правопреемства государств могут быть: международные договоры, государственная собственность, государственные долги, архивы, границы, членство государств в международных организациях.
Особое значение имеет правопреемство государств в отношении международных договоров, поскольку последние являются главным источником международных прав и обязанностей государств; в них закрепляются многие указанные объекты, в том числе определяются государственные границы, членство в международных организациях.
Вопрос о правопреемстве государств встает: 1) при возникновении нового государства в результате социальной революции; 2) при возникновении нового независимого государства в ходе национально-освободительной борьбы (в результате деколонизации); 3) при разделении или отделении частей государства; 4) при объединении государств; 5) при частичных территориальных изменениях государства. Правопреемство государств как таковое не затрагивает установленных границ, обязательств и прав, относящихся к режиму границы (ст. 11 Венской конвенции 1978 г.).
Образование Содружества Независимых Государств и правопреемство . В связи с образованием Содружества Независимых Государств (СНГ) встал вопрос о правопреемстве этих государств от прекратившего существование СССР в отношении его международных договоров, собственности, долгов и т.д. В Соглашении о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. было гарантировано выполнение независимыми государствами – участниками СНГ международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений, подписанных бывшим Союзом ССР. Это не значит, что все государства Содружества автоматически стали сторонами всех договоров СССР. Каждое государство Содружества как правопреемник СССР было вправе по Венской конвенции 1978 года выразить свое согласие или несогласие на обязательность для него того или иного международного договора СССР. Что касается России, то Нотой МИД Российской Федерации главам дипломатических представительств от 13 января 1992 г. было заявлено, что Россия "продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров", заключенных СССР, и "просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны для всех действующих международных договоров вместо Союза CCP".
3. Правопреемство в международном праве
Регулируя поведение государств как участников международного общения, международное право не остается в бездействии в случаях перемен в их судьбе и статусе, таких как объединение одного государства с другим, отделение от государства какой-либо его части или его разделение на несколько самостоятельных государств.
Крупными примерами такого рода изменений являются: вхождение в 1990 г. бывшей ГДР в состав Федеративной Республики Германии и образование единого германского государства; отделение в 1991 г. Латвии. Литвы и Эстонии от тогда еще существовавшего Союза ССР: последовавшее несколько позднее полное прекращение существование этого Союза и возникновение на его территории двенадцати независимых государств, включая Россию; образование в 1992 г. на территории бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии в качестве самостоятельных государств Боснии и Герцеговины, Македонии, Словении, Хорватии, а также Сербии и Черногории, объединившихся в Союзную Республику Югославию; возникновение в 1993 г. на месте Чехословакии самостоятельных Чехии и Словакии. Объединение, разделение государств, отделение от государства части территории, повлекшие правопреемство, имели место и в более ранние годы: в 1947 г. из состава Индии выделился Пакистан, а из него в 1971 г. - Бангладеш; в 1958 г. Египет и Сирия образовали Объединенную Арабскую Республику, но уже в 1961 г. Сирия вернулась к статусу независимого государства; как самостоятельный участник международного общения вновь стал выступать и Египет; в 1964 г. Танганьика и Занзибар слились в Объединенную Республику Танзанию; в 1965 году Сингапур выделился из состава Малайзии; в 1990 г. Йемен и Демократический Йемен объединились в единое государство Йемен; в 1993 г. Эритрея выделилась из состава Эфиопии.
Конечно, исчезновение государства или, наоборот, его возникновение обусловлены прежде всего политическими, социальными и иными подобными факторами. Роль международного права в этих случаях состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними соответствующие правовые последствия. Своё концентрированное выражение это получает в институте правопреемства государств.
Под правопреемством в международном праве понимается смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения соответствующей территории и в осуществлении существовавших к этому моменту прав и обязательств .
Правопреемство - давний институт международного права , который получил весьма широкое распространение в международной практике. О нем речь шла в 60-70-е гг. применительно к независимым государствам, возникшим на месте бывших колониальных владений западных держав; таких государств насчитывается около восьмидесяти. Концепция правопреемства применялась также в связи с преобразованиями общественно-политических укладов таких стран как Россия, на месте которой в октябре 1917 г.) возникла РСФСР, а в 1922 г.- СССР; Китай, ставший с 1949 г. Китайской Народной Республикой; Куба после свержения в 1959 г. диктаторского режима.
В осуществлении правопреемства , сколько бы государств ни было его участниками, всегда различимы две стороны: государство-предшественник , которого полностью или в отношении части территории сменяет новый носитель ответственности за международные отношения, и государство-преемник , то есть государство , к которому эта ответственность переходит . Понятие «момент правопреемства» означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении указанной ответственности . Объектом правопреемства является территория, применительно к которой сменяется государство, несущее ответственность за ее международные отношения.
Нередко в соглашениях по вопросам правопреемства содержится ссылка на третьи государства - в том смысле, что права этих государств правопреемством не затрагиваются. Наиболее распространенными основаниями возникновения правопреемства являются: объединение государств; разделение государств; отделение от государства части территории; передача части территории одного государства другому . В отношении международно-правового регулирования различают определенные сферы, в которых правопреемство осуществляется . Речь идет о правопреемстве государств в отношении международных договоров, государственной собственности, государственных архивов, государственных долгов, а также государственной территории, границ государства, членства в международных организациях и органах. Это последнее отличается от правопреемства международных организаций как таковых, например, в отношении осуществления функций депозитария по международным договорам, как это имело место между Лигой Наций и ООН в отношении некоторых многосторонних договоров, заключенных под эгидой Лиги .
Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств , носят во многом характер норм обычного права или определяются соглашениями заинтересованных государства. При этом немалую роль играют международная практика и прецеденты, решения международных органов, а в ряде случаев и национально-правовые и другие индивидуальные акты государств . Вместе с тем были приняты Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. . Обе эти конвенции , задуманные в качестве средства «обеспечения более надежной правовой основы международных отношений», не получив к началу 1998 года минимально необходимого для вступления в силу числа ратификаций (15), не стали действующими .
Однако они имеют определенное значение для решения вопросов правопреемства государств, так как содержат ряд положений отражающих общепринятую практику. Они, в частности, исходят из сложившегося принципа, в силу которого вопросы правопреемства могут решаться по соглашению между заинтересованными государствами, а положения соответствующей конвенции применялись бы только в случае отсутствия такого соглаш ения. В конвенциях также оговаривается, что не предусмотренные ими вопросы правопреемства по-прежнему регулируются нормами и принципами общего международного права.
Другой существенный момент, который нашел отражение в конвенциях, заключается в том, что сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляйся в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН. Иначе говоря, не может быть речи о правопреемстве когда на ведение международных дел какой-либо территории претендует государство, совершившее в отношении этой территории акт агрессии, аннексии или оккупации . Немаловажно и наличие в Венских конвенциях положений о порядке урегулирования споров до вопросам правопреемства.
Комплекс договоренностей по вопросам правопреемства достигнут между странами, вошедшими после распада СССР в Содружество Независимых Государств (СНГ); ими же принят и ряд решений по правопреемству. В числе этих актов можно назвать датированные 1992 г. Меморандум о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, Соглашение о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом, Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР, решение Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г. по вопросам правопреемства. Ряд положений, имеющих прямое отношение к правопреемству, содержится в учредительных актах СНГ, а также в Соглашении Беларуси, Казахстана, России и Украины о совместных мерах в отношении ядерного оружия.
В связи с прекращением существования СССР и возникновением на его месте государств-правопреемников положения по вопросам правопреемства стали включаться во многие соглашения, заключаемые Россией как с государствами СНГ, так и с другими странами (Великобританией, Германией, Италией, Францией). При решении вопросов правопреемства значение имеют и другие ноты заинтересованных государств, как, например, имевшее правовое значение Письмо министров иностранных дел ГДР и ФРГ, направленное в 1990 г. министрам иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции, в связи с подписанием Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии.
Правопреемством государств принято называть переход с учетом основных принципов международного права и норм о правопреемстве определенных прав и обязанностей от одного государства к другому. Помимо государств субъектами правопреемства в международном праве являются международные организации.
Правопреемство - сложный международно-правовой институт, нормы которого длительное время имели обычно-правовой характер. В современный период нормы правопреемства подверглись кодификации. В 1978 г. была принята Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, в 1983 г.- Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. В обеих конвенциях в статьях «Употребление терминов» правопреемство характеризуется как смена одного государства другим «в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории». В таком определении ощутим пробел, поскольку правопреемство связано не только с международными отношениями, но и с внутренним правопорядком. Поскольку указанные конвенции еще не вступили в силу, правопреемство государств регулируется обычно-правовыми нормами.
Переход прав и обязанностей от одного государства к другому происходит в следующих случаях: 1) при возникновении нового субъекта международного права в связи с коренным изменением социально-экономического и политического строя государства-предшественника; 2) при возникновении нового государства на месте колониального владения государства-метрополии; 3) при разделении одного государства на несколько новых государств; 4) при объединении нескольких государств в одно государство; 5) при отделении от государства части территории и образовании на ней самостоятельного государства. Существуют несколько объектов правопреемства: права и обязанности, вытекающие из международных договоров государства-предшественника; государственная собственность; государственные архивы; долги.
Основой правопреемства является юридический факт возникновения нового государства как субъекта международного права. Однако четких норм, регулирующих вопрос о критериях прекращения существования государств и возникновения новых, не имеется. Поэтому на практике вопрос о возникновении новых государств решается с учетом конкретных обстоятельств. Если существует неясность в отношении вопроса, возник ли новый субъект международного права, то его лучше всего решать путем соглашения заинтересованных государств, принятия соответствующего акта международной организацией, вынесения решения международным судебным органом.
Согласно современным взглядам конкретный объем прав и обязанностей, переходящих от государства-предшественника к государству-преемнику, зависит от многих факторов, которые следует принимать во внимание. Существенное значение имеет суверенная воля государства-преемника, определяющего объем правопреемства согласно своим интересам. Однако это не должно противоречить основным принципам международного права, наносить ущерб остальным государствам и народам. В частности, не может подпадать под правопреемство аннексия, захват чужой территории.
Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. установила общее правило, согласно которому новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства (ст. 16). Однако новое независимое государство может путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в качестве участника любого многостороннего договора, который в момент правопреемства государств находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства (ст. 17).
Более того, новое независимое государство посредством уведомления о правопреемстве может принять участие в многостороннем договоре, не вступившем в силу к моменту правопреемства, если в момент его правопреемства государство-предшественник являлось договаривающимся государством в отношении территории, ставшей объектом правопреемства. Согласно п. 1 ст. 19 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров, «если до момента правопреемства государств государство-предшественник подписало многосторонний договор под условием ратификации, принятия или утверждения и при этом выразило намерение распространить этот договор на территорию, являющуюся объектом правопреемства государств, то новое независимое государство может ратифицировать, принять или утвердить этот договор, как если бы оно его подписало само, и тем самым оно может стать договаривающимся государством или участником этого договора». Подписание государством-предшественником договора, если иное намерение не вытекает из положений договора или не установлено иным образом, рассматривается как выражение его намерения распространить этот договор на всю территорию, за международные отношения которой государство-предшественник несло ответственность. Когда же из договора явствует или иным образом установлено, что его применение в отношении нового независимого государства явилось бы несовместимым с объектом и целями договора или коренным образом изменило бы условия его действия, то данное государство в таком многостороннем договоре участвовать не может. Кроме того, если из положений договора или из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора следует, что участие в таком договоре любого другого государства требует согласия всех его участников или всех договаривающихся государств, «новое независимое государство может стать договаривающимся государством или участником этого договора только при наличии такого согласия» (п. 4 ст. 19). Следует также иметь в виду, что когда договор не считается находящимся в силе в отношении какого-либо государства на основании Венской конвенции о правопреемстве государств 1978 г., то это обстоятельство ни в коей мере не затрагивает обязанности данного государства выполнять любое записанное в договоре обязательство, которое имеет для него силу в соответствии с международным правом независимо от договора.
Государства, возникшие в результате освобождения их народов от колониальной зависимости, как правило, подтверждали участие в многосторонних договорах, которые были связаны с укреплением мира, поддержанием добрососедских отношений, имели гуманитарный характер. Так, Мальта заявила о том, что она продолжает нести обязательства, вытекающие из московского Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой от 5 августа 1963 г., который был ратифицирован Англией, несшей ответственность за территорию Мальты. Алжир в 1960 г. присоединился к четырем Женевским конвенциям о защите жертв войны от 12 августа 1949 г. Некоторые новые независимые государства заявили, что они будут продолжать выполнять свои обязательства по всем многосторонним договорам, в отношении которых были сделаны запросы Секретариатом ООН.
Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров устанавливает также условия преемства обязательств по двусторонним соглашениям. Двусторонний договор, находившийся в силе в отношении территории, являвшейся объектом правопреемства, считается находящимся в силе между.новым независимым государством и другим государством-участником, если: а) они явственно договорились об этом; Ь) в силу своего поведения они должны считаться выразившими такую договоренность (ст. 24).
В случае объединения двух или нескольких государств в одно государство любой договор, находившийся в силе в отношении любого из них, продолжает находиться в силе в отношении этого государства-преемника. Исключение cоставляют случаи, когда государство-преемник и другое государство-участник либо другие государства-участники договорились об ином или из договора явствует либо иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия (ст. 31).
Согласно Венской конвенции 1983 г. о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов государственная собственность государства-предшественника означает имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству. Переход государственной собственности государства-предшественника к государству-преемнику происходит без компенсации, если иное не обусловлено заинтересованными сторонами или не решено соответствующими международными органами. Государство-предшественник принимает все меры по предотвращению ущерба или уничтожения государственной собственности, которая переходит к государству-преемнику. Когда государство-преемник является новым независимым государством, недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, также переходит к государству-преемнику (ст. 15). В случае объединения двух или нескольких государств в одно государственная собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику. Когда государство разделяется и прекращает свое существование, а на разделенных частях территории образуются два или несколько государств-преемников, то, если последние не условились иначе: а) недвижимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится; б) недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся за пределами его территории, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях; в) движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, переходит к соответствующему государству-преемнику; г) иная движимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях (ст. 18).
Когда часть территории государства передается им другому государству, переход государственной собственности от государства-предшественника к государству-преемнику регулируется соглашением между ними. Если же соглашение отсутствует, то недвижимая собственность государства-предшественника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Движимая собственность также переходит к государству-преемнику, если она была связана с деятельностью государства-предшественника в отношении территории, ставшей объектом правопреемства (ст. 14).
Государственные архивы являются частью государственного имущества. В связи с этим правила правопреемства в отношении государственных архивов во многом близки правилам, установленным для правопреемства государственной собственности как таковой. Например, когда государство-преемник является новым независимым государством, то архивы, принадлежавшие территории, являющейся объектом правопреемства, и ставшие в период зависимости государственными архивами государства-предшественника, переходят к новому независимому государству. Та часть государственных архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией - объекта правопреемства - должна находиться на этой территории, переходит к новому независимому государству (ст. 28).
Когда государство разделяется и прекращает свое существование и на бывшей его территории образуются два или несколько государств-преемников, то, если последние не договорились иначе, часть государственных архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в целях нормального управления его территорией, переходит к этому государству-преемнику (ст. 31).
Однако проблема целостности архивных фондов, исключительная важность содержащейся в них информации порождают определенную специфику этого вопроса. Поэтому Венская конвенция 1983 г., касаясь разделения государства, устанавливает при решении вопроса принцип справедливости и учета всех соответствующих обстоятельств. Подробнейший подход определен при правопреемстве нового независимого государства. В частности, в определенных Конвенцией случаях он предусматривает возможность заключения соглашений между новым независимым государством и государством-предшественником по поводу перехода или надлежащего воспроизведения частей государственных архивов последнего «таким образом, чтобы каждое из этих государств могло самым широким и справедливым, насколько это возможно, образом извлекать пользу из этих частей государственных архивов государства-предшественника» (ст. 28). Соглашения подобного рода не должны наносить ущерб правам народов государств-участников на развитие, на информацию об их истории и на их культурное достояние. При этом государство-предшественник обязано предоставить новому независимому государству достоверные архивные сведения, которые касаются титулов на территорию или границы последнего или необходимы для выяснения смысла определенных документов государства-предшественника, переходящих к новому независимому государству. Государство-предшественник обязано также сотрудничать с государством-преемником в деле возвращения ему любых архивов, принадлежащих территории - объекту правопреемства - и рассеявшихся в период зависимости.
Венская конвенция 1983 г. под государственным долгом понимает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Конвенция устанавливает принцип, согласно которому правопреемство государств само по себе не затрагивает прав и обязательств кредиторов. Поэтому она однозначно исходит из того, что, когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственный долг государств-предшественников переходит к государству преемнику. В остальных случаях, т. е. при передаче части территории государства, отделении части или частей его территории, разделении государства, возникновении нового независимого государства, соответствующие стороны (государство-преемник и государство-предшественник либо государства прежнего субъекта) заключают соглашение друг с другом, регулирующее вопрос о переходе государственного долга. Причем подобное соглашение, заключенное новым независимым государством, не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и осуществление этого соглашения не должно подрывать основ экономического благосостояния данного государства. Если же соглашение отсутствует, то вопрос решается в зависимости от способа возникновения государства-преемника. Когда преемник возникает как новое независимое государство в результате освобождения его народа от колониальной зависимости, то при отсутствии указанного соглашения никакой государственный долг государства-предшественника к новому государству не переходит. Когда же государство-преемник возникает в результате передачи, отделения части или частей территории другого государства либо разделения государства, то государственный долг государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом (ст. 37- 38, 40-41).
2. Право убежища в международном гуманитарном праве. Виды убежища
Под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без гражданства.
В международном праве нет специальных правил применительно к предоставлению убежища и пользованию им. Международный пакт о гражданских и политических правах не содержит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеобщей декларации прав человека, не являющейся, однако, нормативным актом. Согласно ст. 14, «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». Но это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Подобный подход проявлен и в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации.
Поскольку основанием для обращения лица и предоставления ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера (в соответствии с упомянутой декларацией ООН государство, представляющее убежище, само формирует его основания), во многих государствах принят термин «политическое убежище». Российская Федерация, как сказано в ч. 1 ст. 63 Конституции, «предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».
Понятие территориального убежища ориентировано на использование лицом территории другого государства с учетом его законодательства.
В рамках локального регулирования (Конвенция об убежище 1928 г., принятая на конференции американских государств) допускается, хотя и с определенными условиями, убежище, предоставляемое «политическим правонарушителям» в дипломатических или консульских представительствах и на военных кораблях, но лишь на ограниченное время с последующим выездом с территории преследующего государства. Такая практика именуется дипломатическим убежищем.
Однако общий принцип дипломатического и консульского права сформулирован в конвенциях о дипломатических сношениях и консульских сношениях следующим образом: помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями (соответственно ч. 3 ст. 41 и ч. 2 ст. 55).
Лица, получившие убежище в каком-либо государстве, имеют на его территории статус иностранных граждан, если, конечно, им не предоставлено гражданство этого государства. В Российской Федерации получение убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданство РФ (ч. 3 ст. 19 Закона о гражданстве).
Но независимо от статуса, лица, получившие убежище, пользуются правовой защитой предоставившего им убежище государства. На этой основе в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., ссылка на общепризнанные принципы и нормы сопровождается словами: «с учетом государственных интересов Российской Федерации». Российская Федерация предоставляет такое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в Российской Федерации преступлением или противоречащие целям и принципам ООН, политическое убежище не предоставляется.
3. Международная организация гражданской авиации (ИКАО): цели, компетенция и органы
Международная организация гражданской авиации (ИКАО от англ. ICAO - International Civil Aviation Organization) - учреждение ООН, устанавливающее международные нормы гражданской авиации и координирующее её развитие с целью повышения безопасности и эффективности.
ИКАО учреждена «Конвенцией о международной гражданской авиации». Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA) не является ИКАО.
Международная организация гражданской авиации основана на положениях части ІІ Чикагской конвенции 1944 года. Существует с 1947 года. Штаб-квартира находится в Монреале, Канада. СССР вступил в члены ИКАО 14 ноября 1970 года.
Уставной целью ИКАО является обеспечение безопасного, упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире и другие аспекты организации и координации международного сотрудничества по всем вопросам гражданской авиации, в том числе международных перевозок. В соответствии с правилами ИКАО международное воздушное пространство разделено на районы полетной информации - воздушное пространство, границы которого устанавливаются с учетом возможностей средств навигации и контроля за воздушным движением. Одной из функций ИКАО является присвоение аэропортам мира четырёхбуквенных индивидуальных кодов - идентификаторов, используемых для передачи аэронавигационной и метеорологической информации по аэропортам, планов полётов (флайт-планов), обозначения гражданских аэродромов на радионавигационных картах и т. д.
В 1992 году (Резолюция A29-1) ИКАО объявила 7 декабря Днём гражданской авиации. В дальнейшем это решение поддержала ООН.
Уставом ИКАО считается девятая редакция Международной конвенции гражданской авиации (также называется Чикагской конвенцией), которая включает в себя изменения с 1948 по 2006 годы. Она имеет также обозначение ICAO Doc 7300/9.
Конвенция состоит из 18 Глав (Annexes), которые перечисляются в основной статье - Чикагская конвенция.
И у ИКАО, и у ИАТА есть собственная система кодов для аэропортов и авиакомпаний. ИКАО использует четырехбуквенные коды аэропортов и трехбуквенные коды авиакомпаний. В США коды ИКАО обычно отличаются от кодов ИАТА только префиксом K (например, LAX = KLAX). В Канаде, аналогично, к коды ИАТА добавляется префикс C для образования кода ИКАО. Во всем остальном мире коды ИКАО и ИАТА не связаны между собой, поскольку коды ИАТА основаны на фонетическом сходстве, а коды ИКАО привязаны к месту (location-based).
ИКАО также отвечает за выдачу цифробуквенных кодов типов самолетов, которые состоят из 2-4 знаков. Эти коды обычно используются в планах полетов.
ИКАО также предоставляет телефонные позывные для самолетов по всему миру. Они состоят из трехбуквенного кода авиакомпании и позывного, состоящего из одного или двух слов. Обычно, но не всегда, позывные соответствуют названия авиакомпании. Например, код для Aer Lingus - EIN, а позывной - Shamrock, для Japan Airlines International код - JAL, позывной - Japan Air. Таким образом, рейс компании Aer Lingus под номером 111 будет закодирован «EIN111», а произнесен по радиосвязи как «Shamrock Сто одиннадцать», рейс под тем же номером компании Japan Airlines будет закодирован как «JAL111» и произнесен «Japan Air Сто одиннадцать». ИКАО отвечает за стандарты для регистрации самолетов, включающие цифробуквенные коды, обозначающие страну регистрации.
Высшим органом является Ассамблея с представительством всех членов ИКАО. Собирается не реже раза в три года. Совет является постоянным органом ИКАО, подотчетный Ассамблее, управляемый Президентом, который избирается Ассамблеей на три года. В Совете представлены 33 государства.
Подразделы:
Аэронавигационная комиссия;
Авиатранспортный комитет;
Юридический комитет;
Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения;
Финансовый комитет;
Комитет по контролю за противоправным вмешательством в международные воздушные перевозки;
Комитет по кадрам;
Комитет по техническому сотрудничеству;
Секретариат.
Региональные бюро
Европа и Северная Атлантика (Париж);
Африканское (Дакар);
Ближневосточное (Каир);
Южно-американское (Лима);
Азиатско-тихоокеанское (Бангкок);
Северной Америки и Карибского бассейна (Мехико);
Восточно-африканское (Найроби).
Список литературы
Устав Организации Объединенных наций от 26 июня 1945 г. // Международное право в документах. М., 2007.
Венская конвенция о праве международных договоров от 1969 г.: Вступила в силу 27.01.1980 // СССР присоединился к Конвенции с оговорками и заявлением (Указ Президиума ВС СССР от 04.04.1986 N 4407-XI). Грамота о присоединении сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 29.04.1986. Конвенция вступила в силу для СССР 29.05.1986.
Особенности международного права как особой системы права предопределяют специфику международной правосубъектности и в конечном итоге качественные характеристики субъектов международного права. Важнейшим признаком субъекта международного права является их право совершать самостоятельные международные действия, включая создание согласованных международно-правовых норм.
С понятием субъекта международного права связана характеристика международной правосубъектности - обобщающего термина для обозначения соединения в юридическом статусе правоспособности и дееспособности.
Международную правосубъектность можно определить как юридическую способность лица быть субъектом международного права. Содержание международной правосубъектности образуют основные права и обязанности такого субъекта, вытекающие из международно-правовых норм. Международная правосубъектность по своему происхождению подразделяется на фактическую и юридическую. Соответственно существуют две категории субъектов международного права: первичные (суверенные) и производные (несуверенные).
Первичные субъекты международного права - государства и борющиеся нации - в силу присущего им государственного или национального суверенитета признаются носителями международно-правовых прав и обязанностей. Суверенитет (государственный или национальный) делает их независимыми от других субъектов международного права и предопределяет возможность самостоятельного участия в международных отношениях.
Юридическим источником правосубъектности для несуверенных субъектов международного права служат их учредительные документы. Такими документами для международных организаций являются их уставы, принимаемые и утверждаемые субъектами международного права (прежде всего, первичными) в форме международного договора.
Государства являются основными субъектами международного права. Международная правосубъектность присуща государствам в силу самого факта их существования. Государства имеют аппарат власти и управления, обладают территорией, населением и, самое главное, суверенитетом.
Суверенитет - это юридическое выражение самостоятельности государства, верховенства и неограниченности его власти внутри страны, а также независимости и равноправия во взаимоотношениях с другими государствами. Основу международно-правового статуса государства составляют права (право на суверенное равенство, право на самооборону, право на участие в создании международно-правовых норм, право на участие в международных организациях) и международно-правовые обязанности государств (уважение суверенитета других государств, соблюдение принципов международного права). Из суверенитета вытекает, что ни одна обязанность не может быть возложена на государство без его на то согласия.
Правосубъектность борющихся наций , как и правосубъектность государств, носит объективный характер, т.е. существует независимо от чьей-либо воли. Современное международное право подтверждает и гарантирует право народов на самоопределение, включая право на свободный выбор и развитие своего социально-политического статуса.
Субъектом международного права может быть признана только та нация, которая имеет свою политическую организацию, самостоятельно осуществляющую квазигосударственные функции. Отдельную группу субъектов международного права образуют международные организации. Речь идет о международных межправительственных организациях, т.е. организациях, созданных первичными субъектами международного права.
Неправительственные международные организации, такие, как Всемирная федерация профсоюзов, Amnesty International и др., учреждаются, как правило, юридическими и физическими лицами (группами лиц) и являются общественными объединениями «с иностранным элементом». Уставы этих организаций в отличие от уставов межгосударственных организаций не являются международными договорами.
Международные межправительственные организации не обладают суверенитетом, не имеют собственного населения, своей территории, иных атрибутов государства. Они создаются суверенными субъектами на договорной основе в соответствии с международным правом и наделяются определенной компетенцией, зафиксированной в учредительных документах (прежде всего в уставе). В отношении учредительных документов международных организаций действует Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.
Международно-правовым статусом пользуются и некоторые политико-территориальные образования. К данной категории субъектов относятся Ватикан и Мальтийский орден. Поскольку данные образования больше всего походят на мини-государства и имеют почти все признаки государства, они получили название «государствоподобных формирований».
Ватикан - государство–город, расположенный в пределах столицы Италии - Рима. Здесь находится резиденция главы католической Церкви - Папы Римского. Правовое положение Ватикана определено Латеранскими соглашениями, подписанными между Итальянским государством и Святым престолом 11 февраля 1929 г. В соответствии с этим документом Ватикан пользуется определенными суверенными правами: имеет свою территорию, законодательство, гражданство и т.д. Ватикан активно участвует в международных отношениях, учреждает в других государствах постоянные представительства (представительство Ватикана есть и в России), возглавляемые папскими нунциями (послами), участвует в международных организациях, в конференциях, подписывает международные договоры и т.д.
Мальтийский орден представляет собой религиозное формирование с административным центром в Риме. Мальтийский орден активно участвует в международных отношениях, заключает договоры, обменивается представительствами с государствами, имеет миссии наблюдателей в ООН, ЮНЕСКО и ряде других международных организаций.
Проблема международной правосубъектности физических лиц имеет давнюю традицию в юридической литературе. Если считать, что субъект международного права - это лицо, на которое распространяется действие международно-правовых норм, то индивид, безусловно, является субъектом международного права. Существует множество международно-правовых норм, которыми напрямую могут руководствоваться физические лица (Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г., Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г., Дополнительные протоколы I и II к ним 1977 г., Нью-Йоркская конвенция о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 г. и т.д.).
Однако понятия и категории международного права, как уже отмечалось, не всегда идентичны понятиям внутригосударственного права. И если мы считаем, что субъект международного права не только обладает правами и обязанностями, вытекающими из международно-правовых норм, но и является коллективным образованием, и, что самое главное, принимает прямое участие в создании норм международного права, то индивида к субъектам международного права не относиться.
Схема № 12.2.
С проблемой международной правосубъектности тесно связаны вопросы признания . Признание в международном праве представляет собой международно-правовое действие субъекта международного права, которым он констатирует наличие юридически значимого события, факта или поведения субъекта международного права.
Посредством акта признания государство соглашается с соответствующими изменениями в международном правопорядке и в международной правосубъектности. Признание, в частности, констатирует выход на международную арену нового государства или правительства и направлено на установление между признающим и признаваемым государствами правоотношений, характер и объем которых зависит от вида и формы признания.
Признание как юридический факт является базой для всех последующих отношений между субъектами международного права. Дипломатические и консульские отношения устанавливаются после признания.
Существуют две формы признания : признание де-юре и признание де-факто.
Признание де-факто - это признание официальное, но неполное. Этой формой пользуются, когда хотят подготовить почву для установления отношений между государствами либо когда государство считает признание де-юре преждевременным. Сегодня признание де-факто встречается достаточно редко.
Признание де-юре - признание полное и окончательное. Оно предполагает установление между субъектами международного права международных отношений в полном объеме и сопровождается, как правило, заявлением об официальном признании и установлении дипломатических отношений.
Правопреемством государств принято называть переход с учетом основных принципов международного права и норм о правопреемстве определенных прав и обязанностей от одного государства к другому. Помимо государств субъектами правопреемства в международном праве являются международные организации.
Правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. При правопреемстве различают: государство-предшественник (государство, которое было сменено другим при правопреемстве) и государство-правопреемник (государство, сменившее предшественника). Основаниями для возникновения вопроса о правопреемстве могут быть социальные революции, деколонизация, объединение или разделение государств, передача части территории другому государству.
Долгое время основу института правопреемства составляли обычные нормы международного права, однако в конце 70-х - начале 80-х гг. ХХ в. в Вене были проведены международные конференции по кодификации норм о правопреемстве, на которых были приняты Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Указанные конвенции в силу пока не вступили, и РФ в них не участвует, однако их нормы часто применяются в качестве международных обычаев. Новое независимое государство не обязано сохранять какой-либо договор или становиться его участником только потому, что в момент правопреемства этот договор был в силе в отношении территории объекта правопреемства.
Новое государство может стать участником любого многостороннего договора, который был в силе для территории правопреемства, путем уведомления о правопреемстве. Если до момента правопреемства государство-предшественник подписало договор с условием ратификации, принятия или утверждения, правопреемник может стать участником договора, ратифицировав, приняв или утвердив его (кроме случаев несовместимости участия правопреемника с объектами и целями договора).
Если часть территории государства становится частью территории другого государства, в отношении этой территории:
· договоры государства-предшественника утрачивают силу;
· договоры государства-правопреемника приобретают силу, кроме случаев, когда применение этих договоров было бы несовместимым с их объектами и целями.
При объединении двух или нескольких государств права и обязательства по их договорам переходят к правопреемнику, если стороны не установили иное, и если это не противоречит объектам и целям договора. При отделении части территории и присоединении ее к другому государству договоры предшественника продолжают находиться в силе для правопреемника.
Переход собственности, архивов и долгов при правопреемстве регулируется соглашениями между государством-предшественником и государством-преемником. При отсутствии таких соглашений действуют определенные нормы международного права.
Одним из последствий прекращения существования СССР является вопрос о правопреемстве в отношении договоров СССР, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов СССР.
В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 21 декабря 1991 г. государства - участники СНГ гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР. Государства также согласились, чтобы членство СССР в ООН было продолжено Российской Федерацией.
Однако каждое государство СНГ имело право подтвердить действие для себя того или иного договора СССР. Республики бывшего Союза ССР активно использовали это право. Так, решениями 1992г. об участии государств - участников СНГ в Договоре между СССР и США о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 г., в Договоре между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. государства - правопреемники СССР подтвердили свое участие в указанных договорах применительно к их территориям и с учетом их национальных интересов.
Вместе с тем, государства СНГ (кроме Украины и Белоруссии – членов ООН) самостоятельно вступали в ООН.
Для решения проблем правопреемства и на основе Меморандума о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, Советом глав государств СНГ 20 марта 1992 г. была создана Комиссия по правопреемству в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР. В рамках этой комиссии было подготовлено значительное число соглашений между государствами бывшего СССР.
В числе многосторонних договоров, регламентирующих различные вопросы правопреемства между республиками бывшего Союза, можно назвать Договор о правопреемстве в отношении бывшего государственного долга и активов Союза ССР 1991 г., Соглашение глав государств - участников СНГ о собственности бывшего Союза ССР 1991 г., Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом 1992 г., Декларацию глав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 г. и др. В качестве примера рассмотрим некоторые из них.
Этот раздел международного права - не только один из наиболее важных, но в силу разных обстоятельств и наименее разработанных. Можно, конечно, сослаться на то, что в 1978 г. в Вене была принята международная Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, но, как мы увидим ниже, этого недостаточно. Тем более, что и в научном плане проблема эта далеко не исследована. А жизнь со всей очевидностью показывает, что вопросы правопреемства - не только и далеко не теоретические.
Обычно вопрос о правопреемстве в международном праве возникает при появлении новых субъектов в международных отношениях, когда имеющиеся в наличии государства либо делятся (СССР, Югославия, ЧССР), либо соединяются (Египет и Сирия в 1958-1961 гг.), либо воссоединяются (Германия в 1990 г.). Более ранние примеры - распад Нидерландов в 1831 г., когда образовалась Бельгия и Голландия; в 1919 г. на месте Австро-Венгрии образовались Австрия, Венгрия и Чехословакия; в 1918 г. Черногория и Сербия слились с Хорватией и образовали новый субъект международного права - Югославию. В этих случаях изменялись состав населения и территория государства, но оставалась неизменной социально-экономическая сущность государств; не менялась в принципе и внешняя политика этих новых субъектов международного права. Но в 1917 г. в России произошла Великая Октябрьская социалистическая революция. Возникла РСФСР, которая по всем государственным параметрам отличалась от монархической Российской империи, возник новый тип государства и, соответственно, - новые социально-политические режимы на Украине, в Закавказье, Средней Азии. Но не успели они еще занять свое место в сообществе субъектов международного права, еще бурлили в мире страсти относительно их признания, как 30 декабря 1922 г. было объявлено о создании СССР. Нетрудно видеть, сколько международно-правовых проблем возникло в связи с этим процессом. Что должны были эти новые субъекты, а затем и единый СССР, перенять в порядке преемства и в каком объеме от старого субъекта - царской России? О том, сколь трудно решать правовые вопросы преемства, мы представляем хотя бы потому, что США пошли на признание СССР
только спустя 11 лет (1933 г.) после его образования. Многим западным государствам было очень непросто признать право нового государства на пересмотр того, что ему досталось в наследство от старого. И речь шла не только о международных договорах или внешней политике России, но и о сугубо материальных понятиях - долги, собственность, права иностранных лиц (физических и юридических) на территории бывшей России.
Спустя какое-то время, с 1949 г., все почти зеркально повторилось в отношении Китая. И его также долго не признавали, и с ним не хотели иметь дела западные государства.
Немалые политические и правовые страсти кипели в 1950-е - 1960-е годы в связи с процессом деколонизации и выходом на мировую арену десятков новых государств. И там вопросы решались сложно и по-разному. Но при всем этом, при всех спорах, нельзя не признать, что в жизни получилось так, что новые государства в принципе отстаивали свое право на то, чтобы в процессе правопреемства иметь возможность свободно разобраться в совокупности прав и обязательств, которые им достались в наследство. Конечно, не этого хотела западная правовая доктрина. В ней широко использовались, да и сейчас используются, цивилистические конструкции. А традиционное определение правопреемства в гражданском праве говорит, что приобретенные членами гражданского общества права и обязанности передаются друг другу в порядке, установленном внутренним законом. Суть его упрощенно сводится к тому, что, принимая на себя в силу преемства права, субъект гражданского права принимает и обязательства, а отношения между одним и другим в случае спора устанавливает суд.
При переносе этого подхода в международное право получалась следующая схема: если новое государство принимает всю совокупность прав прежнего субъекта, то оно принимает и все его обязательства; в случае несогласия тех субъектов международного права, кого это касается, спор передается в судебную инстанцию. В принципе с такой логикой можно было бы согласиться, но мешает одно существенное обстоятельство - кто судьи? Не секрет, что в мире господствует правовая доктрина Запада. И сейчас все международные судебные инстанции повязаны теорией и практикой западных стран. Можно еще как-то обращаться в эти инстанции по спорам в делах торговых, когда участники спора заранее знают, в каком правопорядке они работают и какой суд компетентен в их деле. Можно в силу этих же соображений соглашаться на иностранную подсудность в вопросах рыболовства или мореплавания. Но кто может судить государство? Только тот судебный орган, юрисдикцию которого стороны в споре
(государства) признают. И в этом суть проблемы: вы не можете принудить государство к судебному разбирательству, оно может только само на это согласиться. Здесь прямая аналогия с дипломатическим правом. Если вы признаете неподсудность представителя государства (посольства), если вы ему предоставляете полный набор иммунитетов на вашей территории, то вы не можете не признать этого же за самим государством на его собственной территории. И так же, как мы говорим участнику гражданской или иной сделки с посольством - будь осторожен, помни, что твой контрагент не обычный субъект правоотношений, так и в отношениях с государством нужно постоянно помнить о его суверенных правах обеспечивать свои национальные интересы любыми действиями, которые не противоречат общепризнанным нормам международного права. Конечно, государтво может не знать свои права по международному праву должным образом, может оно и ошибаться или «закрыть глаза» кое на что по политическим соображениям, но от этого объем его прав не становится меньше. Возьмем последний пример из жизни России. 12 июня 1990 г. Россия объявила о своей независимости. Внешне это событие выглядит внутренним, но... что значит независимость? Это прежде всего означает, что появился новый субъект международного права. Своим поведением западные страны признали этого субъекта. Но это, опять-таки, означает, что они признали его право свободно определиться относительно той части международных обязательств СССР, которые могли прийтись на долю России. По здравой логике, Россия должна была приостановить выполнение любых своих обязательств перед контрагентами СССР на время, необходимое для того, чтобы определиться. То, что Россия просто объявила себя правопреемницей СССР, диктовалось не международным правом, а политическими соображениями. Это обошлось для нее потерей нескольких миллиардов долларов.
Запад, со своей стороны, тоже совершает правовые ошибки. Его лидеры путают право с политикой. Так, например, они заявляют, что займы предоставляются России под условие развития рыночных структур, под частный бизнес. А это дает основание в будущем оспорить необходимость возврата этих займов, если рыночные структуры себя не оправдают. Займы, если они условны, и погашаются под условие.
Или не погашаются вообще.В 1906 г. Россия получила от Франции огромный заем в 2,25 млрд франков. Этим займом Франция «перекупила» Россию от Германии. Внешней политике России было задано профранцузское (а значит, антигерманское) направление, в результате чего в XX в. были развязаны две мировые, трагичные для России войны. Но Франция оба раза была спасена. А для чего нужен был этот заем России?
Царский министр Витте писал: «Вследствие войны и затем смуты (имеется в виду русско-японская война 1904-1905 гг. и революция в России 1905 г. - Ю.И.) финансы, а главное, денежное обращение начали трещать. Я ясно увидел, что для того, чтобы Россия пережила революционный кризис и дом Романовых не был потрясен, необходимо... добыть посредством займа большую сумму денег...».
Против этого французского займа в то время высказалось большинство русского общества, и не только революционные, но и вообще оппозиционные монархии группы. Против этого была в массе своей и печать. В Манифесте революционных организаций в декабре 1905 г. в этой связи было сказано: «Мы решаем не допустить уплаты долгов по займам, которые царское правительство заключило, когда явно и открыто вело войну со всем народом» 2 .
Но тогда Франция хотя бы умолчала о цели займа, не вела речь об условиях типа - подавите революцию и смените ориентацию внешней политики с Германии на Францию. Внешняя легитимность займа сохранялась. А сейчас России предоставляются займы условные со всеми вытекающими из этого последствиями.
Итак, цивилистический подход Запада к этой проблеме не привился. Против были как социалистические, так и развивающиеся государства. Но к 1975 г., по крайней мере в Европе, было похоже, что проблема правопреемства себя исчерпала. В Хельсинки в 1975 г. европейские государства по сути заявили об отсутствии друг к другу принципиальных политических, материальных и правовых претензий. Вслед за этим утихли споры ученых, и этот раздел международного права был как бы предан забвению и изъят из учебных курсов вузов. Это оказалось ошибкой. Спустя всего 15 лет проблема правопреемства государств заговорила о себе в связи с распадом системы социалистических государств. А в научно-практических кругах к этому оказались не готовы. В особенности это относится к МИД России, которое в своих заявлениях и аргументах, связанных с возникновением новых (в том числе в социально-экономическом смысле) государств, вообще избегало упоминаний о правопреемстве. Отсюда проистекало и очевидное неумение обеспечить как политические, так и экономические итнересы России в связи с выводом наших войск из дальнего и ближнего зарубежья и возникновением многих государств, на территории которых остались как миллионы российских граждан, так и большая собственность. Так что же все-таки правопреемство?
Правопреемство государств - это переход прав и обязанностей от одного государства к другому. Оно возникает в следующих случаях.
1. При социальных революциях, когда происходит смена социально-экономической формации. Это имело место в течение пяти лет с 1917 г. на территории бывшей Российской империи и Монголии. После Второй мировой войны произошла смена общественного строя в странах Восточной Европы, Китае, на Кубе, во Вьетнаме, Лаосе, Камбодже, Северной Корее, ряде стран Африки.
В последние годы прошла еще одна, но уже обратная волна замены общественного строя в той же Восточной Европе и в ряде стран на территории бывшего СССР. И хотя процесс этот еще не завершен, но необъятным стало число проблем, связанных с правопреемством даже независимо от социально-экономической формации.
2. При образовании нескольких государств на территории их предшественника. Другими словами, вне политической и социально-экономической привязки. Возникло новое государство - возникает проблема правопреемства. То, что мы в рамках СНГ «разошлись по любви», еще не означает, что не было проблем. Их просто «положили
под сукно», до лучших времен, когда внутренняя жизнь в странах
СНГ и Прибалтике стабилизируется. Хотелось бы надеяться, что ответственные лица России это понимают и должная правовая подготовка в этой связи ведется.
3. При образовании нового государства путем объединения двух
или более государств. Наглядный пример - воссоединение Германии.
Наша страна при этом понесла гигантские убытки в связи с потерей
торгово-экономического партнера в лице ГДР. Мало того, что были
сорваны действующие контракты между сторонами, но нам пришлось
в очень неблагоприятных условиях перестраивать свою экономику с
учетом фактора отсутствия ГДР. Представьте себе, что было бы, если,
скажем, произошла обратная ситуация - Финляндия присоединилась
к СССР в порядке восстановления своих былых связей с Россией.
Вряд ли бы для нас это прошло ipso facto (в силу самого факта) без
претензий Запада.
4. При возникновении новых независимых государств в результате
национально-освободительной борьбы. Примеры этого мы видим в лице десятков государств Азии и Африки, освободившихся от колониального господства. Сейчас на наших глазах ведет борьбу за свое освобождение Абхазия. И в этой борьбе нет ничего необыкновенного, ибо современная доктрина признает принцип самоопределения в
качестве основного принципа международного права. Он закреплен
в Уставе ООН (ст. 1 (2), 22 и др.); подтвержден в Декларации о
предоставлении независимости колониальным странам и народам (рез.
Иногда задают вопрос: как совместить этот принцип с принципом сохранения территориальной целостности государств? Ответ: первый принцип относится к внутренним событиям, второй - к внешним.
Из Устава ООН, Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета, различных резолюций Генеральной Ассамблеи вытекает не только полная правомерность борьбы народов за свое освобождение, но и обязанность других государств содействовать этой борьбе.
Применение силы для удержания народов в угнетенном состоянии является нарушением Устава ООН и общепризнанных принципов международного права. С другой стороны, вооруженная и любая иная борьба народов против оккупантов составляет правомерное действие, так как она ведется против института угнетения, который недвусмысленно осужден в международных документах. Применение силы в данном случае не ограничивается Уставом ООН, поскольку речь идет не о применении силы в международных отношениях (как это предусматривает п. 4 ст. 2 Устава ООН), а о внутринациональном действии. Судя по политике России в отношении других стран СНГ и народов самой России, она полностью признает принцип самоопределения народов. Правда, тогда не очень понятна ее позиция по той же Абхазии, Приднестровью или Крыму. Ведь и там народы должны иметь возможность самоопределиться. Правовая позиция России должна быть заявлена более четко. Другое дело, что в силу каких-то политических соображений на ней можно пока не настаивать.
5. При территориальных изменениях.
Правопреемство государств, как уже указывалось, влечет за собой конкретные, в том числе материальные, последствия. Решаются такие серьезные вопросы, как пересмотр международных договоров, их денонсация; отношение к иностранным долгам и кредитам; членство в международных организациях; проведение национализации или приватизации, правопреемство собственности.
Помимо правопреемства государств, и значительно чаще, возникает проблема правопреемства правительств.
Правопреемство правительств - это переход прав и обязанностей от одного правительства к другому при внутренних изменениях в государстве. Такое изменение может происходить конституционным и неконституционным путем. В первом случае особых проблем не возникает, поскольку меняется не суть правительства, а только личности, из которых оно состоит. Во втором - дело сложнее, ибо новое правительство пришло к власти, нарушив внутренний правопорядок. Оно - результат внутренней политической борьбы, которая не может не отразиться на внешней политике. Новое правительство, даже оставаясь в рамках одной итой же социально-экономической формации, может по-иному отнестись к международным договорам, которые были заключены до него, может пересмотреть участие своего государства в тех или иных союзах, может вообще занять принципиально иную позицию по основным международным проблемам.
Естественно, другие государства обязаны учесть факт смены правительства, определить свое отношение к нему и прежде всего решить для себя вопрос: признать такое правительство или повременить, а если признать, то в какой форме.
Признание в международном праве - это дипломатический акт, которым существующие государства заявляют о признании ими вновь возникшего государства или пришедшего к власти правительства.
Признание государства означает, что признающие государства считают новое государственное образование суверенным государством, полноправным участником международных отношений.
Признание правительства означает, что признающие его государства считают его представляющим суверенное государство и намерены поддерживать с ним нормальные отношения.
Международное право исходит из того, что признание правительств, так же как и признание государств, является суверенной прерогативой каждого государства, т.е. государство по своему усмотрению решает, признавать или не признавать новое правительство. «Признание нового государства или нового правительства существующего государства является односторонним актом, которым признающее государство может либо осуществить, либо отказать в нем», - говорилось в Меморандуме Генерального секретаря ООН о международной практике по этому вопросу, представленном 8 марта 1950 г. председателю. Совета Безопасности.
Не имеется также каких-либо международно-правовых норм относительно времени, порядка, формы или способов признания, а также уровня, на котором о признании может быть заявлено.
Практика СССР в отношении признания правительств, пришедших к власти путем переворотов или иным неконституционным обра-
зом, показывает, что наш подход к решению вопросов признания всегда был гибким, учитывающим политическую направленность происшедшей смены правительства и другие обстоятельства каждого конкретного случая.
О нашем признании в 1959 г. правительства Кубы было заявлено в телеграмме председателя Президиума Верховного Совета СССР на имя временного президента Республики Куба. В этой телеграмме указывалось, что «Правительство СССР... настоящим заявляет о своем официальном признании временного правительства Республики Куба».
Иногда в ответ на просьбу о признании нового правительства мы ограничивались сообщением о намерении сохранять существующие отношения, не заявляя прямо, что признаем это правительство. Так, в 1955 г., когда в Аргентине в результате переворота было создано новое правительство, обратившееся к иностранным государствам с просьбой о признании, посольство СССР в Буэнос-Айресе нотой от 27 сентября 1955 г. сообщило, что Советский Союз, рассматривая происшедшие в Аргентинской Республике политические события как внутреннее дело Аргентины, будет продолжать существующие дипломатические отношения между Аргентинской Республикой и СССР.
Нота аналогичного содержания была направлена МИД СССР посольству Нигерии в Москве 27 января 1966 г. в связи с военным переворотом в этой стране и приходом к власти военного правительства.
Соображения о том, что смена правительства - это внутреннее дело страны, было высказано в отношении Ирака в связи с приходом там к власти в 1963 г. нового правительства. Однако в этом случае было прямо указано, что мы признаем новое правительство. «Советское правительство будет и впредь поддерживать дипломатические отношения с Иракской Республикой в интересах дальнейшего развития дружбы и всестороннего сотрудничества, сложившихся между нашими странами, и признает новое правительство Ирака, - говорилось в заявлении советского посла в Багдаде. - Советское правительство исходит из того, что народ каждого государства вправе решать вопрос о правительстве и форме правления и что уважение суверенных прав является главным принципом отношений между государствами».
В случае с Сирией в 1963 г. вопрос о признании правительства сирийцами не ставился и мы не делали заявления о признании. Дело ограничилось следующим. 10 марта 1963 г. премьер-министр нового правительства Сирийской Арабской Республики направил послу СССР в Дамаске письмо, в котором сообщил состав этого правительства и подтвердил желание правительства «поддерживать существую-
щие между нашими странами дружественные отношения на основе уважения принципов ООН». Посол СССР направил премьер-министру САР ответное письмо, в котором сообщил, что Советское правительство приняло к сведению информацию, содержащуюся в письме председателя Совета Министров САР, и «со своей стороны выражает готовность поддерживать и развивать дружественные отношения между нашими странами в интересах наших народов и укрепления мира».
В 1968 г. в связи с переворотом в Мали главы иностранных дипломатических представительств в Бамако были созваны представителями нового правительства и проинформированы о происшедших изменениях. В устном обращении к ним содержалась просьба довести эту информацию до сведения своих правительств, а вопрос о признании не ставился. В связи с этим СССР, как и другие государства, каких-либо заявлений о признании не делал.
В октябре 1969 г., после военного переворота в Сомали, посол СССР заявил в беседе с представителями Высшего революционного совета, что Советское правительство будет и дальше укреплять дружественные отношения и всестороннее сотрудничество с СДР.
Несколько особо в нашей практике решения вопросов о признании стоит случай с Ганой, где в феврале 1966 г. в результате государственного переворота был смещен дружественный к СССР президент Нкрума и к власти пришел Национальный совет освобождения, который обратился 28 февраля 1966 г. ко всем дипломатическим представительствам иностранных государств с просьбой о признании. Вместе с тем тогда же и в последующие дни со стороны ганских властей был предпринят ряд недружественных акций в отношении СССР: требование о сокращении численности персонала советского посольства, объявление ряда его сотрудников персонами нон-грата, требование об отзыве из Ганы советских специалистов и т.д. В этих условиях только 16 марта 1966 г. посол СССР посетил Национальный совет освобождения и заявил, что Советский Союз намерен продолжать поддерживать существующие межгосударственные отношения с Ганой. А в ответ на нотификацию МИДа Ганы о том, что все главы дипломатических представительств в Аккре должны представить новые верительные грамоты, адресованные председателю Национального совета освобождения Дж. Анкра и что он выразил желание «принять неофициально в своем рабочем кабинете...
глав миссий для вручения ими новых верительных грмот», советское посольство, возглавлявшееся поверенным в делах, не предприняло требуемых действий. Новые верительные грамоты были вручены новым советским послом в Гане в 1968 г.В дальнейшем, когда в январе 1972 г. в Гане произошел новый переворот и к власти пришел Совет национального спасения во главе с полковником А. Ачампонгом, посольство Республики Гана в Москве направило 17 января 1972 г. ноту, в которой сообщался состав Совета и выражалась надежда на «укрепление и дальнейшее развитие сердечных отношений», существующих между Ганой и СССР. 26 января 1972 г. Совет опубликовал в Аккре заявление, в котором говорилось: «Поскольку все представленные здесь страны продолжают поддерживать нормальные отношения с новым правительством, то тем самым подразумевается, что они признают Совет национального спасения». 31 января 1972 г. МИД СССР направил посольству Ганы в Москве ответную ноту, в которой выражалась готовность и впредь развивать с Ганой дружественные отношения, но не затрагивался вопрос о признании нового правительства страны.
Касаясь вопроса о значении приведенных выше юридических актов, в которых прямо не говорилось о признании правительств, следует отметить, что само по себе выражение с нашей стороны намерения продолжать ранее установившиеся отношения, включая дипломатические, юридически означало, что мы признаем соответствующие правительства, какова бы ни была конкретная политическая цель отсутствия прямого указания на признание. Аналогичное юридическое значение по существу имело и само по себе продолжение таких отношений. В международной политике считается, что сохранение дипломатических отношений с государством, в котором появилось новое правительство, означает, что это правительство признается. Такого рода признание в международно-правовой литературе иногда называют признанием путем конклюдентных действий, т.е. действий, свидетельствующих о признании. На подобного рода действия обращалось внимание Бумедьена, возглавившего в 1965 г. правительство Алжира. В послании, которое ему было направлено по истечении некоторого периода, когда мы занимали выжидательную позицию и не делали заявлений о признании, в то время как ряд других государств уже признал его правительство, говорилось: «Перед нами вопрос о признании или непризнании не возникал. Мы исходим из того, что отношения между СССР и АНДР не прерывались, и это подтверждается такими известными фактами, как прием специального представителя Революционного совета Алжира Бен Яхьи в Москве на самом высоком уровне, встречи и беседы посла СССР в Алжире с министром иностранных дел АНДР, прием министром иностранных дел СССР поверенного в делах Алжира в Москве».
В связи с военным переворотом в Уганде и приходом к власти правительства генерала Амина посольство СССР в Кампале сделало 4 апреля 1971 г. заявление о том, что «существующие дипломатические отношения между Советским Союзом и Республикой Угандой не прервались и поэтому в данном случае вопроса о признании перед советской стороной не возникает».
Заявления о признании делаются обычно в тех случаях, когда речь идет не просто о появлении нового правительства, но и об изменении формы правления в государстве, как, например, о переходе от монархии к республике. В 1962 г., после свержения монархического режима и создания Йеменской Арабской Республики, нами было сообщено, что «Правительство Союза Советских Социалистический Республик, неизменно руководствуясь принципом самоопределения народов и глубоко уважая справедливые национальные чаяния Йеменского народа, настоящим заявляет о своем признании правительства Йеменской Арабской Республики». В сентябре 1969 г., после свержения монархии в Ливии и прихода к власти Революционного совета, объявившего о создании Ливийской А]»абской Республики, посол СССР в Ливии посетил члена Революционного совета и сообщил ему в устной форме, что «Советское правительство... официально признает Ливийскую Арабскую Республику...». Это юридически означало, что официально признается и правительство ЛАР, каковым являлся Революционный совет.
Признание правительства по своей форме подразделяется на де-факто и де-юре. В первом случае признание как бы подразумевается, но оно не оформляется должным образом. И прежде всего с этим правительством не установлены (или не восстановлены) дипломатические отношения, хотя по другим линиям связи между государствами могут быть активными. Наглядный пример - отношения СССР с Испанией в последние годы франкистского режима: в Барселоне нами было создано торговое представительство, которое фактически играло роль посольства. И все об этом знали.
А признание де-юре - это юридический акт, сообщающий о налаживании отношений между государствами в полном объеме. Имеем при этом в виду, что такой акт может иметь различную форму, а не сводиться лишь к заявлению о признании.
Акт признания по существу проясняет вопрос об объеме правопреемства нового государства (правительства). Вы признаете новое правительство тогда, когда вы убедитесь, что оно в основном приняло обязательства предшественника в отношении вашей страны. Западные страны отказывали новой России в признании потому, что их интересы после революции 1917 г. пострадали. И мы по тем же причинам не признавали в Чили правительство Пиночета после переворота в сентябре 1973 г. То же самое мы проявили в отношении режима
Франко в Испании, хотя такой же режим Гитлера в Германии мы признали и имели с ним активные отношения.
Но даже не признавая какой-то режим, мы никогда не отрицали его права самому определять объем прав и обязанностей, которые он принимает на себя в порядке преемства. И дело даже не в том, что после 1917 г. Советская Россия сама определила свое отношение к царскому наследию, освободив себя от большого числа неравноправных договоров с западными странами. В основе такой позиции лежит трезвый расчет: отношения с другим государством могут быть устойчивыми и добрыми лишь тогда, когда они равноправны. Сколько чернил было пролито в доказательство того, что в рамках СЭВ СССР якобы эксплуатирует своих партнеров. А что оказалось на деле: СЭВ закрыли, партнеры обособились друг от друга, но официально нашей стране серьезных претензий заявлено так и не было. Правопреемство наследия СЭВ прошло бесспорно. Это может означать одно - взаимоотношения сторон были равноправными и справедливыми.
Наша международно-правовая доктрина исходит из того, что нельзя принуждать государства принимать невыгодные для себя обязательства. С одной стороны, это было следование сложившейся практике Советского государства. 26 октября 1917 г., в первый же день своего создания, в Декрете о мире новое российское правительство заявило об отказе как от тайной дипломатии, так и от неравноправных договоров. «Все содержание... тайных договоров, - говорилось в Декрете, - поскольку оно направлено... к доставлению выгод и привилегий русским помещикам и капиталистам... правительство объявляет безусловно и немедленно отмененным».
И оно действительно ликвидировало неправоправные договоры с Китаем, Турцией, Ираном и Афганистаном, как и договоры России с третьими странами, касающиеся упомянутых государств. Принцип равноправия государств стал основным в советской внешней политике. И когда после Второй мировой войны СССР по двум соглашениям с Китаем и Финляндией обеспечил себе на их территории военные базы сроком на 50 лет, это было как бы исключением из правила. Это исключение просуществовало только до 1955 г., когда СССР односторонне отказался от этих баз и вновь подтвердил свое стремление к равноправному сотрудничеству с другими странами. И если потом в каких-то случаях советская внешняя политика не была в этом деле последовательной, то делалось это под ширмой новой секретности, которая в научной общественности никогда не приветствовалась.
Другое, что влияло на развитие нашей доктрины, - это общественная и государственная идеология социального равенства. Требуя
равенства для субъектов внутреннего правопорядка, вы неизбежно перенесете это требование и на международный правопорядок.
И третий существенный фактор - заявленный во внешней политике принцип интернационализма. Одно поколение советских людей приходило на смену другому, а принцип интернационализма (пролетарский, социалистический) оставался, и он влиял на все сферы жизни нашего общества. Этот принцип часто входил в конфликт с национальными интересами, которыми в конце концов жертвовали. У нас уже выработалась привычка радеть за других. Отсюда появились и большой долг других государств перед нами, и неумение наше этот долг взыскать, и простодушный отказ от наших прав в ближнем и дальнем зарубежье.
Запад таких послаблений не знает. И когда речь идет о правопреемстве, его государственная и научная доктрина требует одного: независимо от процессов, происходящих в государстве, его новое дееспособное правительство в полной мере ответственно по обязательствам своего предшественника.
На стыке советской и западной доктрин при участии развивающихся государств формировался общий подход к проблеме правопреемства. С учетом принятой в рамках ООН Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве государств в отношении договоров его можно свести кратко к следующему.
1. Если государство разделилось (СССР), то договор, который находился в силе в отношении его, действителен и для преемников. Но упомянутая Конвенция в ст. 35 содержит исключения:
а) государство-преемник или другое государство-участник договорились об ином;
б) установлено, что договор относился лишь к той территории, которая отделилась;
в) из договора явствует или иным образом установлено, что его
применение в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия этого действия.
Нетрудно заметить компромиссный характер формулировки данной статьи.
2. При возникновении нового государства в результате реализации права народа на самоопределение Конвенция предусматривает освобождение нового независимого государства от договоров государства-предшественника. Часть III Конвенции содержит пятнадцать статей (16-30), регулирующих правопреемство новых независимых государств в отношении договоров. Именно в связи с этим выше мы вели речь о возможности для России свободно пересмотреть прежние обязательства Советского Союза.
3. При объединении государств (ФРГ и ГДР) в одно всякий договор, находящийся в силе в момент такого объединения в отношении любого из них, продолжает действовать в отношении государства-преемника. Исключение (ст. 31) предусмотрено в случае, если из договора явствует или было иным образом установлено, что дальнейшее
применение договора будет несовместимо с объектом или целями
этого договора либо коренным образом изменит условия его действия.
4. Правопреемство при отделении от государства его части и образования нового государства регулируется Конвенцией по принципу, что договоры касательно целого действуют и на его часть. В то же время, если договор, заключенный с государством, касался только от делившейся от него части, то он и остается в силе только для этой
части, теряя действие в отношении того, что осталось от цельного государства. Исключения по ст. 34 предусматриваются на случаи иной
договоренности и на несовместимость договора с объектом, целями
или условиями его действия.
5. При переходе части территории государства под суверенитет
другого государства:
а) договоры государства-предшественника утрачивают свою силу
на данной территории с момента цессии (передачи);
б) договоры государства-преемника приобретают силу на данной
территории;
в) договоры с третьими государствами относительно границ переходящей территории остаются в силе (ст. 15).
Исключения: идентичны тому, о чем шла речь выше.
6. Правопреемство при социальной революции - это переход не
которых международных прав и обязательств от старого государства
к новому. Происходит коренной пересмотр этих прав и обязательств,
поскольку возник качественно новый субъект международного права.
Так было и в период Французской буржуазной революции 1789 г., и
Октябрьской социалистической революции в России в 1917 г.
Происходящие при социальной революции коренные социально-экономические и политические изменения дают новому государству основания для пересмотра международных прав и обязательств правительства свергнутого строя. При этом аннулируются те из них, которые противоречат основам государства нового исторического типа. В принципе это положение в международном праве не оспаривается. Различия имеют место относительно объема пересматриваемых обязательств, поскольку здесь имеет место тесная увязка права и политики.
Так, и в России, и на Кубе послереволюционное правопреемство во многом определялось той военно-политической борьбой, которая была им навязана западными странами: чем ожесточеннее был империалистический нажим, тем радикальнее шел отказ от внешних обязательств старого строя. Советское государство, к примеру, отказалось от всех неравноправных и тайных договоров царской России, от соглашений, направленных на продолжение Первой мировой войны и раздел территорий побежденных держав; оно аннулировало иностранные займы, которые носили антинародный характер и которыми финансировалась политика старого государства, и отказалось от уплаты долгов по ним. Вместе с тем были сохранены соглашения по гуманитарным, административным и техническим вопросам и некоторые другие международные обязательства. Правопреемство как результат катаклизмов, через которые прошло государство, открывает перед новым правительством благоприятные возможности в чем-то улучшить свое международное и связанное с этим внутреннее положение. Но необходимы умение и профессионализм, чтобы этими возможностями распорядиться. Советская Россия в свое время этим воспользовалась полностью. Но бывает и иначе. К примеру, возьмем более поздний период нашей истории.
В мае 1992 г. в преамбуле советско-польского договора стороны осудили сталинизм и убийство поляков в Катыни, якобы совершенное КГБ. Оставим в стороне тот факт, что участие в этом деле КГБ далеко не доказано. Посмотрим на главное. Речь идет об исторической, политической оценке событий, не имеющих характера юридического факта, поскольку они не влекли за собой правовых последствий. Да, сталинизм был, и можно спорить о его недостатках; да, убийство в Катыни тоже было, и этот акт можно исследовать, но это дело историков. Они должны выяснить огрехи и преступления прошлой политики, чтобы подобное не повторялось в будущем.
Другое дело, когда вы исторические оценки внедряете в официальный правовой документ, в котором каждая фраза несет смысловую нагрузку и юридические последствия. После такой преамбулы полякам только остается поручить какому-то НИИ подсчитать ущерб Польши От сталинизма и катынского преступления и предъявить его России к оплате. И даже если вы такой счет отвергнете, его наличие может отравить атмосферу двусторонних отношений на долгие времена.
И, кстати, те же поляки, у которых, видимо, договорно-правовая служба посильнее российской, проявляют завидную осторожность в переговорах с соседней Литвой. Они хотели бы подписать принципиальный договор об основах двусторонних отношений. Литовцы, однако, настаивают на включении в договор положения про осуждение польской оккупации г. Вильно с 1920 по 1939 г. Поляки категорически против. Они понимают, что это даст литовцам основу для возможных материальных претензий к Польше в будущем.
Следует помнить, что физический факт, каким бы серьезным он ни был, не влечет за собой правовых последствий до тех пор, пока он не стал элементом правоотношений, не признан в качестве юридического.
Проблема правопреемства в международном праве, пожалуй, одна из сложнейших, и она, как правило, не только связана с материальными интересами государства, но и влечет за собой серьезные политические последствия. Разрешенная неверно, она может стать сродни хронической болезни. Не подписав мирный договор с Японией в Сан-Франциско в 1950 г., мы упустили возможность закрыть проблему Курильских островов. Вместо этого мы получили длительный исторический спор и упущенную выгоду нормализованных отношений с Японией.
Нет необходимости подчеркивать, что в настоящее время, когда европейская система государственных структур пришла в состояние нестабильности и неопределенности (не исключая, кстати, и Западной Европы), вопросы правопреемства будут становиться все актуальнее и острее.
