Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений Конституционно правовая ответственность в сфере федеративных отношений

Конституционно-правовая ответственность субъектов федеративных отношений: понятие исодержание.

Соотношение понятий «публично-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «федеративная ответствен­ность».

Признаки федеративной ответственности (публичность, субсидиар­ность, конституционно-правовой характер).

Субъекты федеративной ответственности. Классификация санкций конституционно-правовой ответственности субъ­ектов федеративных отношений.

Процесс реализации федеративной ответственности.

Тема 11.Современный российский федерализм: проблемы и тенденции развития.

Конституционная модель современного российского федерализма: понятие и основные черты.

Основные тенденции развития российского федерализма.

Процесс «укрупнения» субъектов Федерации: проблемы и перспективы.

Кризисные явления российского федерализма.

Федеральное и региональное законотворчество: проблемы соотношения, пути устранения противоречий.

Становление экономического (бюджетного) федерализма как необхо­димое условие совершенствования федеративных отношений.

Процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30. 12. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30. 12. 2008. №7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января.

Конституции республик в составе Российской Федерации, Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации //Консультант-Плюс. Региональное законодательство. По состоянию на июнь 2011 г.

Авакьян С.А . Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т., 4-е изд. М., 2010.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 8-е изд., изм. и доп. М., 2009.

Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: учебное пособие. Новосибирск, 2007.

Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. Учебное пособие. М., 2005.

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.

Кабышев В.Т., Гавриленко В.И . Конституционное право России: учебно-методический комплекс. Изд. 2-е, доп. И перераб. Саратов, 2010.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведениий, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2009.

Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009.

Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М., 2009.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2002.

Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000.

Конституционное право России: Учебник для ВУЗов /Под ред. В.Д. Мазаева, А.Е. Постникова, Е.Е. Никитиной. М., 2009.

Конституционное право России: Лекции / Отв. ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников. Саратов, 1995.

Конституционное право России: Учебник /Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 2006.

Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009.

Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.

Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.

Конюхова И.А . Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2003.

Ларин А.Ю . Конституционное (государственное) право России: Учебник для ВУЗов. М., 2006.

Федеральное конституционное право России: основные источники / Сост. Б.А. Страшун. М., 1996.

Чиркин В.Е. Конституционное право России.- 6-е изд., перераб. и доп.М., 2009.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003.

1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве //Конституционное и муниципальное право. 2005. №8.

2. Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и корен­ных народов: международно-правовой анализ. М., 1997.

3. Автономов А.С. Ключевые проблемы Российского федерализма на современ­ном этапе // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Россий­ской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.

4. Андреев А. Этническая революция и реконструкция постсоветского прост­ранства // Общественные науки и современность. 1996. №1.

5. Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. №1.

6. Артоболевский С.С. Региональная политика России: обзор современ­ного положения // Регион: экономика и социология. 1999. №3.

7. Афанасьев М.Н. Региональное измерение российской политики // По­ли­ти­ческие исследования. 1998. №2.

8. Анненкова В.Г., Заметина Т.В., Кулушева М.А. Российский федерализм: конституционные принципы построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов Федерации. Саратов, 2004.

9. Бабурин С.Н. Естественные границы государств: возвращение поли­ти­ко-правовой аксиомы // Правоведение. 1999. №1.

10. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституци­онной теории и практики. М., 2000.

11. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-право­вые аспекты. М., 1999.

12. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. №12.

13. Боброва Н.А., Зражевекая Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

14. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъ­ектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. №1.

15. Боров А.Х., Дзалихов К.Ф. Россия и Северный Кавказ (современный политический опыт в историческом контексте) // Политические исследо­вания. 1998. №3.

16. Болтенкова Л. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации //Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №1.

17. Градовский А.Д. Государственное право (лекции 1881 – 1882 гг.). СПб., 1882.

18. Гоптарева И.Б. Федеральная государственность и проблема регионализации: политико-правовой аспект //Право и политика. 2006. №1.

19. Дахин А.В., Распопов Н.П. Проблема региональной стратификации в сов­ременной России //Политические исследования. 1998. №4.

20. Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюмен­ской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997.

21. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005.

22. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.

23. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России // Журнал российского права. 1997. №2.

24. Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма //Государство и право. 2005. №2.

25. Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Жур­нал российского права. 1998. №7.

26. Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Консти­туционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №2 (27).

27. Захаров А. Очерки современного федерализма. М., 2003.

28. Заметина Т.В. Конституционные проблемы правосубъектности корен­ных малочисленных народов //Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. №3.

29. Заметина Т.В. Проблемы совершенствования конституционных гаран­тий прав и свобод коренных малочисленных народов // Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных работ. Вып.3. Саратов, 2000.

30. Заметина Т.В. Конституционно-правовые основы национальной политики в Приволжском федеральном округе //Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных работ. Вып. 5. Саратов, 2004.

31. Здравомыслов А.Г., Матвеева С.Я. Межнациональные конфликты в пост­­советском пространстве // Вестник Российской Академии наук. Т.65. 1995. №7.

32. Златопольский Д.Л. Национальная основа государственности народов СССР // Вестник Московского университета, сер. II «Право». 1989. №4.

33. Зорин В.Ю. Национальные аспекты российского федерализма // Сво­бод­ная мысль. 1996. №10.

34. Иванов В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: кон­сти­­­туционная реальность и проблемы регулирования внутренних отно­ше­ний. Красноярск. 1998.

35. Иванов В.В. «Сложноустроенные» субъекты Российской Федерации: кон­сти­­туционная реальность и проблемы регулирования // Журнал россий­ского права. 1998. №12.

36. Иванченко Л. А., Калина В.С. Актуальные проблемы росийского феде­ра­лиз­ма и их отражения в законотворческой деятельности // Журнал россий­ского права. 1999. № 11.

37. Калинина К.В. Национальные меньшинства в Российской Федерации. М., 2006.

38. Кабышев В.Т. Российский федерализм: конституционные основы, тенденции развития // Конституционное развитие России: Межвузовский сбор­ник научных работ. Вып.2. Саратов, 1996.

39. Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.

40. Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государство и право. 1993. №1.

41. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999.

42. Карапетян Л.М. Федерация и права народов: Курс лекций. М., 1999.

43. Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия //Формула права. №1 (4). 2005.

44. Кашироков З.К. Этнополитические аспекты российского федера­лизма: на примере Северо-Кавказского региона // Правоведение. 1998. №3.

45. Ковачёв Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. №9.

46. Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журнал российского права. 1998. №7.

47. Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с её субъектами о разгра­ничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законода­телей // Журнал российского права. 1998. №8.

48. Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2.

49. Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной авто­номии» (с комментариями). М., 1997.

50. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.

51. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. №2.

52. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального при­нуж­­дения: проблемы теории и реализации Конституции РФ // Государство и право. 2000. №2

53. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. Т.1.

54. Котляревский С.А. Государственное право: (опыт политико-морфоло­гичес­кого обзора). СПб., 1907.

55. Крылов Б.С. Российский федерализм – гарантия демократии и прав чело­века // Журнал российского права. 2000. №1.

56. Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Россий­­ская Федерация. 1996. №2.

57. Курнышев В.В. Концептуальные подходы к снижению экономической, соци­альной и правовой ассиметрии в развитии регионов Российской Федера­ции // Регион: экономика и социология. 1999. №2.

58. Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих изменений в территориальном устройстве Российской Федерации»//Формула права. №1 (4). 2005.

59. Лексин В.Н.. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., Урсс. 2000.

60. Лысенко В.Н. Процесс раз вития федеративных отношений должен быть отражён в Конституции // Журнал российского права. 1997. №4.

61. Михалева Н.А. Некоторые аспекты конституционного статуса нацио­наль­ных меньшинств в России // Актуальные проблемы конституци­он­ного законо­дательства. Труды Института законодательства и сравнительного право­ведения при Верховном Совете Российской Федерации. Т.51. М. 1992.

62. Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской госу­дарст­вен­ности // Государство и право. 1995. №12.

63. Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федера­ции // Правоведение. 1998. №4.

64. Нарутто С.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного прин­ципа единства системы государственной власти в Российской Фе­дерации // Правоведение. 1999. №4.

65. Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом само­пре­делении автономных округов // Материалы круглого стола: «5 лет Кон­сти­туции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному са­мо­управ­лению». М., 1999.

66. Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разде­ления властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. №10.

67. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Феде­рации. М., 1995.

68. О правовых и институциональных аспектах федеративных отношений: «Круглый стол» «Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации» (Москва, 26 января 2006 г.) //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.

69. Петухов В.Н. Процессы межрегиональной интеграции нуждаются в законо­дательном оформлении // Журнал российского права. 1997. №11.

70. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собра­нию РФ «Какую Россию мы строим» от 8 июля 2000 // Российская газета. 2000. 11 июля.

71. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. 14. Ст.1493.

72. Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Саратов, 2003.

73. Решетов Ю.А. Право на самоопределение и отделение // Московский журнал международного права. 1994. №1.

74. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Политические иссле­до­вания. 1999. №3.

75. Савва М.В. Этнический статус в идеологии и политике // Полити­ческие исследования. 1999. №4.

76. Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие 10-21 вв. М., 2002.

77. Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания террито­рий Федера­ции // Политические исследования. 1998. №4.

78. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екате­ринбург, 1998.

79. Селиверстов В.Е. Развитие межрегиональной интеграции как фактора укреп­ле­ния федерализма в России //Регион: экономика и социология. 1999. №1.

80. Статус малочисленных народов России (правовые акты и доку­менты). Сост. В.А. Кряжков / кн.1. М., 1994; кн.2 М., 1999.

81. Ступишин В. Самоопределение народов: традиции и действующее право // Общественные науки и современность. 1994. №2.

82. Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совмест­ного ведения Российской Федерации и её субъектов // Правоведение. 1995. №3.

83. Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализма // Социально-политический журнал. 1995. №6.

84. Толстошеев В.В. Региональное экономическое право. М., 1999.

85. Третьяков В. Зачем округам «незалежность»? // Российская Феде­рация сегодня. 1998. №16.

86. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера­лизма. М., 1998.

87. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и её субъек­тов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.

88. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского феде­ра­лизма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 3.

89. Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал россий­ского права. 1999. №9.

90. Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударст­венном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. №2.

91. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000.

92. Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа). Казань, 2004.

93. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8.

94. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

95. Черепанов В.А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы //Конституционное и муниципальное право. 2005. №5.

96. Чудновский Г.Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспе­чить сбалансированность интересов центра и регионов //Журнал россий­ского права. 1999. №7/8.

97. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. №7.

98. Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отно­шений. Часть 1,2. Саратов, 1999.

99. Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы. М., 2005.

100. Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Политические исследования. 2000. №1.

101. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государ­ства. Юрьев, 1912.

www.government.ru

www.council.gov.ru

www.strana-oz.ru

ІІ. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ .

В российской юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида юридической ответственности - конституционной. Первые попытки ее выделения в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашев, Б.М. Лазарева. Более подробно вопросы конституционной ответственности рассматриваются в трудах Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой, Н.М. Колосовой, В.О. Лучина, В.А. Виноградова.

И все же этот вид ответственности изучен недостаточно: круг субъектов, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют подробного анализа. Это можно объяснить тем, что нормативно-правового установления данного вида ответственности и практики ее применения было весьма мало.

В настоящее время гораздо большее внимание уделяется обеспечению действия правовых предписаний, в том числе с применением механизмов ответственности. Конституционно-правовая ответственность становится востребованным институтом. Расширился диапазон санкций конституционно-правовой ответственности, есть и определенная практика их применения, появились научные работы, рассматривающие различные вопросы этого вида ответственности. Все это способствует развитию соответствующих правовых институтов, совершенствованию их нормативно-правовой базы.

В пользу выделения конституционной ответственности свидетельствует целый ряд обоснований, среди которых наиболее весомыми являются следующие: увеличение числа нарушений конституционно-правовых норм, не подпадающих под признаки отраслевых составов правонарушений; наличие в российском праве норм, устанавливающих случаи применения к определенным субъектам специфических мер воздействия, которые не могут быть отнесены ни к одному из классических видов юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, то есть, по сути, закрепляющих основания, субъекты и меры конституционной ответственности. Необходимо отметить, что ответственность является неотъемлемым элементом отношений, урегулированных нормами других отраслей права, поэтому вполне логичным представляется выделение и конституционной ответственности. Кроме того, несмотря на наличие в других отраслях права санкций и механизмов их применения, конституционно-правовые нормы и отношения остаются защищенными далеко не в полной мере даже при условии согласованного функционирования отраслевых норм, а в результате ведущая отрасль права России, регулирующая наиболее важные общественные отношения, становится весьма уязвимой к действиям, которые не могут быть предупреждены, пресечены или наказаны посредством применения норм отраслевого права. Все это позволяет говорить о наличии или, по крайней мере, о необходимости выделения конституционной ответственности, разработке ее оснований, мер и процедуры их применения.

Хотя в настоящее время выделение такой ответственности практически не вызывает возражений, однозначного мнения о понятии, признаках, источниках, основаниях и конкретных мерах конституционной ответственности в научной литературе нет. В значительной степени это вызвано тем, что авторы рассматривают изучаемое явление лишь с какой-либо одной стороны, подробно освещая одни моменты и не уделяя внимания другим, менее значимым с их точки зрения. В результате имеется разнообразие взглядов, утверждений, формулировок и терминов, среди которых наиболее обобщенных, универсальных характеристик не так уж много.

Т.Д. Зражевская в своем выступлении в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право» определяет конституционную ответственность как «самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства» Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С. 26..

По мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго, «конституционно-правовая ответственность - это применение к лицу (органу, государству), виновному в нарушении предписаний конституционно-правовых норм, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией юридической нормы и выражающихся в отрицательных для него последствиях личного, организационного или имущественного характера» Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 16.. Здесь авторы специально отмечают государство как субъект, к которому могут применяться меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих конституционных обязанностей, прежде всего, связанных со статьей 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства.

С точки зрения Н.М. Колосовой, «конституционная ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами» Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 8.. Н.М. Колосова придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности (и, соответственно, к конституционной ответственности), так как для наступления конституционной ответственности необходимо нарушение тех принципов и норм, закрепляющих конституционные права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, определяя конституционно-правовую ответственность, говорят, что «она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 43.. Такая формулировка представляется слишком общей, поскольку не содержит характерных признаков, позволяющих четко обозначить самостоятельность конституционной ответственности.

Более подробное определение приводит А.А. Кондрашев, по мнению которого «конституционно-правовая ответственность…представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении (устранении нарушения) правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств» Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37..

Таким образом, в научной литературе нет единства мнений не только в отношении определения конституционной ответственности, но и даже применительно к терминологии: в приведенных выше формулировках авторы используют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». Более правильным представляется использование термина «конституционно-правовая ответственность», поскольку Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует общественные отношения, устанавливает общие принципы жизнедеятельности российского общества, которые детализируются и конкретизируются в других источниках конституционного права, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Для применения термина «конституционная ответственность» в строгом юридическом смысле необходимо, во-первых, все соответствующие правоотношения урегулировать на уровне Конституции РФ, во-вторых, на этом же уровне закрепить все санкции за нарушения предписаний конституционных норм, в-третьих, установить в Конституции РФ процессуальные механизмы применения этих санкций. Поскольку в настоящее время конституционное право не исчерпывается нормами Конституции РФ, включая в себя обширный перечень иных источников, то термин «конституционно-правовая ответственность» в большей степени соответствует предмету исследования.

Конституционно-правовая ответственность характеризуется рядом признаков, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений, а также позволяют отличать ее от других видов ответственности. Прежде всего, это негативная оценка деяния субъекта ответственности. Д.Т. Шон этот признак определяет как «отрицательную оценку государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы» Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.. Практически дословно это положение дублирует указанный выше учебник Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 44.. Таким образом, указанные авторы выводят государство за пределы круга субъектов, подлежащих конституционно-правовой ответственности, рассматривая его лишь как субъект, реализующий ответственность. В то же время статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что позволяет рассматривать государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Поэтому необходимо уточнить, что конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния именно с точки зрения закона субъектом, уполномоченным применять санкции конституционно-правовой ответственности, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства.

Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37.

Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.

Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности.

Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь - санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует.

Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.

Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы.

Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86.. В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.

Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.

Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.

Примечательно, что в современной науке конституционного права нет единства в понимании того, как следует именовать сам правовой институт, содержащий различные меры принуждения, применяемые к субъектам РФ.

Федеральным вмешательством (принуждением) в науке конституционного права, чаще всего, называют правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти федерации, адресованные органам государственной власти ее субъектов, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления таковых в целях охраны интересов общества и союзного государства. В различных странах этот институт именуется по-разному: принуждение, интервенция, приостановление собственного правления. Некоторые авторы отождествляют институты ответственности и государственного контроля, хотя, на наш взгляд, эти категории не сводимы в единое понятие, так как контроль предполагает более развитую систему средств воздействия, применяемых к подконтрольному субъекту (мониторинг нарушений, отчеты должностных лиц, дача указаний для исполнения, и только затем использование мер ответственности).

Что касается соотношения понятий «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации», то среди ученых не существует согласованного подхода.

Распространены две трактовки соотношения этих понятий. Согласно первой федеральное вмешательство провозглашается наиболее общим понятием. Так, по предположению И. Г. Горбачева понятие федерального вмешательства (интервенции) охватывает все виды воздействия федерации, причем его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения, федеральное вмешательство может быть не связано с применением принуждения или же принуждение осуществляется по просьбе законных органов власти субъекта федерации, например, в случае стихийных бедствий или внутренних беспорядков. С точки зрения А. Ю. Александрова, федеральное вмешательство в зависимости от конкретной формы может быть расценено и как мера защиты, и как мера ответственности, при этом федеральное вмешательство может выступать формой ответственности в случаях, когда основанием вмешательства послужили действия (бездействие) органов государственной власти субъектов федерации.

Зачастую применение мер федерального вмешательства существенно отличается от применения мер ответственности, а иногда даже является антиподом этих мер, например, когда принуждение в отношении органов власти субъектов федерации используется как средство политической борьбы между правящей партией в федеральном правительстве и партией, имеющей большинство в правительстве субъекта федерации, при отсутствии факта нарушения закона и вины со стороны соответствующих органов и должностных лиц. Аналогичной точки зрения придерживается и А. В. Игнатов, отмечая, что использование термина «федеральное вмешательство» более целесообразно ввиду специфического порядка применения мер принуждения в России, когда решения о возложении санкций принимается не судами, а главой государства или парламентом.

Согласно второй трактовке институт федерального вмешательства объявляется видом (формой) и мерой юридической (конституционной) ответственности субъектов федерации. Иногда под федеральным вмешательством понимают комплексный институт, который следует разделять на виды: 1) введение военного положения; 2) введение чрезвычайного положения; 3) использование внутренних войск МВД России для подавления и разоружения незаконных вооруженных формирований; 4) применение мер федерального воздействия (роспуск законодательного органа или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ).

Приведенные суждения представляются излишне категоричными. Действительно, федеральное вмешательство по своему объему и содержанию является комплексным правовым институтом, который охватывает, в том числе и меры конституционно-правовой ответственности, не только применяемые по отношению к субъекту РФ, но и используемые этим субъектом в отношении иных территориальных образований. В качестве примера можно привести ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающую ответственность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем средства федерального вмешательства могут включать не только принудительные санкции, применяемые в ответ на нарушения федеральных законов, но и комплекс мероприятий, посредством которых Федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов, может предложить различные формы согласительных процедур (например, реализация Президентом РФ своих полномочий, вытекающих из ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Более того, под федеральным вмешательством можно рассматривать и согласительные процедуры, применяемые, например, в рамках ст.85 Конституции, когда глава государства фактически требует от субъектов договориться для решения спорной ситуации.

Каково же наше представление о понятии конституционно-правовой ответственности субъекта РФ? Представляется правильным рассматривать понятие ответственности субъекта РФ в двух значениях. В первом и наиболее широком значении оно включает ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта. В узком значении под ответственностью субъекта РФ могут пониматься лишь санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса. В принципе оба этих аспекта имеют право на существование, так как отражают различный уровень научного обобщения и глубину подхода к ответственности субъекта.

В литературе высказывается мнение, согласно которому все многообразие форм федерального вмешательства (ответственности) сводится к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме.Согласно иной позиции, федеральное вмешательство фактически отождествляется с конституционно-правовой ответственностью, когда все основные принудительные меры (роспуск органов власти, перераспределение полномочий, отмена незаконных актов и пр.) рассматриваются как институт федерального вмешательства.

Думается, что сведение всех мер конституционно-правовой ответственности субъектов к федеральному вмешательству, по меньшей мере, необоснованно, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства исключительно как формы (меры) конституционно-правовой ответственности.

Некоторые авторы предлагают использовать для определения негативного воздействия, которое претерпевают органы власти субъектов, должностные лица, термин «федеративная ответственность». Так, И. Н. Барциц определяет федеративную ответственность как «принуждение к исполнению требований федерального права», и причину данного названия видит в том, что эта ответственность «обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе Федерации». Думается, указанное наименование можно использовать, но с определенными оговорками, а именно: возникает «неограниченное» право постановки вопроса о взаимном характере федеративной ответственности, о возможности использования принудительных мер в отношении федерации со стороны ее субъектов.

Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях, как показывает анализ мировой практики, в большинстве своем имеет однонаправленный характер и, как правило, не распространяется на одну из сторон федеративных отношений - федерацию, ее органы государственной власти и должностных лиц. Можно допустить существование определенных мер ответственности федерации перед субъектами, но эти случаи - исключение из общего правила (например, признание недействительным (отмена) нормативного правового акта федерации по инициативе ее субъекта). Более того, такие санкции реализуются на практике далеко не всегда, так как даже при наличии соответствующих фактических обстоятельств федеральные суды крайне редко встают на сторону субъектов федерации.

Интересна позиция В. А. Виноградова, основанная на отказе от выделения самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Он ограничивается указанием лишь ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц. Вместе с тем этот автор допускает возможность ответственности субъекта федерации в целом, предполагая ее наличие лишь в том случае, когда «конституционно-правовые санкции затрагивают не один из органов власти субъекта федерации (государственно-автономного образования), а несколько или интересы непосредственно населения субъекта федерации (государственно-автономного образования), права и свободы гражданина на данной территории». Нельзя не отметить противоречивость позиции В. А. Виноградова. Отрицая выделение в числе мер конституционно-правовой ответственности субъекта федерации таких санкций, как отстранение от должности или роспуск органа на том основании, что обременения несет не сам субъект, а соответствующие органы и должностные лица, он тем не менее говорит о федеральном принуждении как о мере ответственности субъекта. В то же время общеизвестно, что основу так называемого федерального воздействия (вмешательства, принуждения, интервенции) составляет совокупность санкций, связанных с прекращением деятельности органов власти и должностных лиц субъекта федерации.

Двойственную позицию занимают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, которые полагают, что понятия «конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов» и «федеративная ответственность Российской Федерации и ее субъектов» тождественны. Точкой соприкосновения этих понятий является определенный, ограниченный Конституцией РФ и законодательством круг субъектов федеративных отношений: Российская Федерация в целом, ее субъекты, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица. Трудно спорить с утверждением о том, что субъектный состав участников правоотношений ответственности совпадает в рамках применения обоих понятий, но неразрешимым вопросом здесь опять оказывается наличие ответственности Федерации перед субъектом РФ, а также вероятность рассмотрения в рамках данного понятия взаимной ответственности органов государственной власти субъектов друг перед другом (например, ответственность высшего должностного лица субъекта РФ перед законодательным органом власти субъекта).

Часть мер, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», например, роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; роспуск Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, - относятся к властно-организационным санкциям, и отнесение их к мерам федеративной ответственности, по нашему мнению, неправомерно.

Оригинальную концепцию ответственности субъектов федеративных отношений предложил А. С. Сучилин, который выделяет новую разновидность конституционно-правовой ответственности - конституционную (уставную) ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ. По его мнению, «конституционная (уставная) ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов, РФ необходимость органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения». Таким образом, указанный автор в рамках одного понятия пытается уместить и ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед Федерацией, и их ответственность друг перед другом и гражданами, что мы уже критиковали.

Безусловно, такое понимание ответственности содержит ряд существенных противоречий. Весьма спорно суждение об ответственности за политически значимое поведение, поскольку при этом происходит отождествление политической ответственности и санкций конституционной негативной ответственности. Также нет сомнений в том, что А. С. Сучилин попытался совместить две концепции юридической ответственности - позитивную и негативную, а это вряд ли целесообразно с позиции научной методологии. Более того, использование категории «необходимость» для определения ответственности представляется не совсем приемлемым, поскольку неясно, перед какими субъектами несут ответственность органы власти субъектов РФ.

Сторонниками наиболее спорной концепции ответственности субъектов федеративных отношений являются М. П. Авдеенкова и Ю. П. Дмитриев. По их мнению, ответственности субъекта РФ вообще не существует. «Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но субъект РФ как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности».

Доводы противников признания существования конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, помимо сказанного, дополняются еще и тезисом об отсутствии у Российской Федерации права изымать полномочия субъекта РФ по принятию конкретных законов и права федеральной власти принимать к своему ведению законодательные и исполнительные полномочия субъекта, а также о том, что меры ответственности субъектов РФ не закреплены в Конституции РФ. Аналогичной точки зрения придерживается и В. В. Гошуляк, который пишет об отсутствии института ответственности субъекта РФ в качестве «факта права», так как ответственность несут его органы.

Подобный подход свидетельствует об узком, формальном понимании ответственности субъекта РФ и не позволяет раскрыть правовую природу принудительных мер, применяемых как к органам государственной власти субъекта РФ, так и к собственно субъекту как к территориальному образованию, а также грешит фактологическими ошибками. Если следовать логике авторов, то нельзя признать за Президентом РФ права использовать скрытые полномочия по наведению конституционного порядка в Чечне (что получило правовое обоснование в решении Конституционного Суда РФ) и применять любые принудительные меры в отношении субъекта РФ в целом и в отношении его органов в том случае, если нормами федеральной Конституции такое право за федеральными органами не предусмотрено. Примечательно, что указанные авторы в «порыве» отрицания ответственности субъекта РФ не заметили существования в России и такой меры ответственности, как изъятие законодательных полномочий в случае невыполнения субъектами РФ обязанностей по принятию конкретных законов, пусть и ограниченное несколькими нормативными актами.

Попытка искусственно отграничить меры ответственности субъекта от ответственности его органов и должностных лиц позволяет сделать парадоксальный вывод: ликвидация в субъекте РФ органов государственной власти и лишение права на реализацию собственных предметов ведения не влечет умаления его конституционных прав как территориального образования. Полагаем, что непродуктивно с методологических позиций жестко разделять ответственность субъекта РФ как территориального образования и ответственность его органов власти. Применение мер ответственности и к органам власти, должностным лицам, и к субъекту РФ (изъятие части полномочий, понижение статуса) имеет общий правовой результат: влечет за собой реальное ограничение правовых возможностей субъекта как участника федеративных отношений, лишает его статусных прерогатив как государственного образования.

Представляется, что использование в научной терминологии понятий «федеральное вмешательство», «интервенция» или «принуждение» потенциально способно исказить понимание правовой природы санкций, применяемых к субъектам федерации, так как не позволяет четко отграничивать меры ответственности от политического воздействия на органы власти субъектов, ведь зачастую федеральное вмешательство (принуждение) применяется по закоодательству зарубежных стран «в случаях чрезвычайных ситуаций или при других условиях, когда отсутствует конкретная вина» субъектов. С. С. Собянин совершенно справедливо замечает, что «в некоторых случаях вмешательство во внутренние дела субъекта федерации никоим образом не связано с нарушением действующего законодательства, что служит дополнительным аргументом в пользу разграничения институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц».

Как представляется, недопустимо в цивилизованном федеративном государстве, когда федерация получает право произвольно устранять законно избранные органы государственной власти субъектов. Необходимо стремиться к построению правового федеративного государства, в рамках которого нужно сужать «возможности политически обусловленного принуждения со стороны федеральных органов власти».

Именно поэтому, на наш взгляд, более правильно использовать в научном аппарате понятие конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, а не какое-либо другое.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:

АР
А233 Агапов, А. С. (Александр Сергеевич).
Конституционно-правовая ответственность в федеративных
отношениях:Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02
- Конституционное право; Муниципальное право /А. С.
Агапов; Науч. рук. В. А. Виноградов. -М.,2008. -20 с.-
Библиогр. : с. 19.6. ссылок Материал(ы):

• Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях.
  Агапов, А. С.
  

  Агапов, А. С.

  Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования. Федеративное устройство государства предполагает разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, их тесное взаимодействие и взаимосвязь, четкое закрепление их правового статуса на конституционном уровне. При этом ответственность субъектов федеративных отношений является принципиально важным элементом их правового статуса. Вполне очевидно, что возложение на субъектов любых правоотношений каких-либо обязанностей с расчетом на одну лишь их добросовестность без установления ответственности за неисполнение указанных обязанностей не может обеспечивать их исполнение. Имеется в виду такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность, которая направлена на защиту конституционного строя и обеспечение нормального функционирования механизма государственной власти. В сфере федеративного устройства обеспечение исполнения субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей особенно важно, поскольку от эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях зависит стабильность, безопасность и благосостояние государства в целом.

  В связи с этим в целях гарантирования добросовестного исполнения субъектами федеративных отношений своих конституционных обязанностей очевидна необходимость закрепления института их конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовая регламентация механизма его реализации, что в настоящее время является особенно актуальным для Российской Федерации. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы института конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, что также является актуальной проблемой.

  Вместе с тем в силу правовых особенностей федеративного государства на деле речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.

  Институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует в подавляющем большинстве зарубежных федеративных государств. Однако в Российской Федерации указанный институт практически отсутствует. В настоящее время нередко имеют место случаи несоблюдения субъектами Федерации Конституции РФ и федеральных законов. Связано это прежде всего с тем, что существующее законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации неполное и не вполне удачное. Кроме того, в существующих условиях конституционность многих положений, регулирующих данный институт, вызывает

  сомнения. Актуальна также и проблема создания надлежащей теоретико-правовой базы рассматриваемого института, поскольку в настоящее время он в научном плане недостаточно проработан.

  Необходимость комплексного анализа института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, главным образом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, и механизма его реализации в целях развития этого института в Российской Федерации и лежит в основе настоящей работы.

  Целью диссертационного исследования является комплексное описание конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, главным образом субъектов федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, описание зарубежной практики закрепления и реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и ее сравнение с российским опытом, а также совершенствование конституционного законодательства.

  Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:

  Проанализировать место конституционно-правовой ответственности в системе норм конституционного права, исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих конституционно-правовую ответственность;

  Выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;

  Выявить и проанализировать типологизацию оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;

  Исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федерациях;

  Проанализировать содержащиеся в Конституции РФ и действующем российском законодательстве нормы о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения.

  Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.

  Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федератив-

  ных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах и связанные с этим проблемы.

  Степень научной разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности в настоящее время разработана довольно детально. Вместе с тем интерес к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений возник только в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.

  Вопросы конституционно-правовой ответственности в целом освещались в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, Н.А. Бобровой, НА. Богдановой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.Л. Гаджиева, А.Н. Домрина, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, АА. Кондрашева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаевой, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, БА. Страшуна, В.М. Сырых, ИА. Умно-вой, В.Е. Чиркина, Д.Т. Шона и некоторых других авторов.

  Конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях посвящены исследования СА. Авакьяна, A.M. Арбузкина, Ю.М. Алпатова, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, Н.А. Богдановой В.А. Виноградова, М.В. Глигич-Золотаревой, А.Н. Домрина, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, А.А. Ливеровского, БА. Страшуна, ИА. Умновой, В.Е. Чиркина и др.

  Вместе с тем почти не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах. Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов.

  Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания, включая исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

  Нормативную базу исследования составляет массив нормативных актов и судебных решений: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, конституции ряда зарубежных стран.

  Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционно-правовой ответственности в целом и субъектов федеративных

  отношений в частности. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы Российской Федерации и зарубежных стран, а также статистические данные.

  Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован институт конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений. Объяснена правовая природа конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Впервые проведен всесторонний сравнительно-правовой анализ закрепления и практики применения норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, на основе которого автором сформулированы четыре модели регулирования указанного института. Также впервые проанализировано существующее регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.

  В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы научной новизны положения:

  1. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является имманентным элементом конституционного статуса субъектов федерации, одной из принципиальных основ федеративного устройства.

  2. Доказано, что в силу природы федеративного устройства возможен механизм конституционно-правовой ответственности только субъектов федерации перед федерацией. Механизм конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами нереализуем.

  3. Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах.

  4. Выявлено, что при построении федеративного государства принцип абсолютного верховенства федерального права более предпочтителен по сравнению с принципом относительного верховенства федерального права, поскольку лишь он надежно обеспечивает государственно-правовое единство федерации.

  5. Сделан вывод о том, что необходимо различать конституционно-правовые санкции и меры защиты, имеющие схожие цели (в том числе охрана конституции) и внешнее проявление, но различающиеся по основаниям их применения. Федеральное вмешательство может включать два различных элемента - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты.

  6. Определено, что меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут иметь как преимущественно восста-

  новотельный, так и штрафной характер в зависимости от конституционного деликта, в связи с совершением которого они применяются.

  7. Исходя из анализа зарубежных конституционных норм авто ром выделены четыре основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации:

  Детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;

  Конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве;

  Фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве;

  Закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

  8. В результате проведенного исследования автором установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

  Института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;

  Реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;

  Институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  9. На основе сделанных в диссертационном исследовании выводов в целях повышения эффективности института конституционно- правовой ответственности субъектов Российской Федерации автором предложены следующие меры:

  Дополнить гл. 3 Конституции РФ нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а

  7

  процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом;

  Предусмотреть ответственность уполномоченной инстанции за неконституционное использование мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, недостижение целей их применения и иные злоупотребления данным институтом, а также механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных органов государственной власти.

  Теоретическая и практическая значимость работы проявляются в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.

  Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, конституционно-правовой ответственности. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации могут быть применены при планировании конституционной реформы.

  Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики и кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

  Также результаты исследования были рассмотрены секретариатом заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.М. Бабакова и учтены в законопроектной деятельности.

  Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

  Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость исследования, раскрывается методологическая основа исследования, а также нормативная и теоретическая базы исследований, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

  Первая глава «Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» состоит из трех частей.

  В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды» анализируются различные подходы ученых к конституционно-правовой ответственности. Исследуется позитивный и негативный аспекты ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности в частности, при этом делается вывод о том, что конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности может рассматриваться лишь в негативном аспекте. Соотносятся термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность».

  Рассматриваются подходы ученых к определению понятия конституционно-правовой ответственности. При этом наиболее исчерпывающим представляется определение конституционно-правовой ответственность как закрепленной конституционно-правовыми нормами обязанности субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемой возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

  Анализируется субъект конституционно-правовой ответственности. При этом отмечается, что число конкретных субъектов конституционно-правовой ответственности весьма велико, такого многообразия субъектов ответственности нельзя встретить ни в одной другой отрасли права.

  Также рассматривается уполномоченная инстанция (субъект привлечения к ответственности). Отмечается, что уполномоченная инстанция может иметь сложный состав и включать в себя несколько субъектов, последовательно осуществляющих предусмотренные конституционно-правовыми нормами действия, необходимые для привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности.

  Особое внимание уделено анализу основания конституционно-правовой ответственности (конституционному деликту), под которым понимается деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

  Рассматривается привлекающий наиболее живое внимание исследователей элемент конституционно-правовой ответственности - мера конституционно-правовой ответственности, также именуемая в данном контексте конституционно-правовой санкцией, под которой понимаются те неблагоприятные последствия, которые должен претерпеть субъект конституционно-правовых отношений в связи с совершением им конституционного деликта. При этом отмечается необходимость отличать конституционно-правовые санкции от мер защиты - мер, носящих черты конституционно-правовой санкции, применяемых в целях охраны конституции, обеспечения территориальной целостности, стабильности государственного управления вне связи с совершением субъектом конституционно-правовых отношений конституционного деликта.

  В заключение подчеркивается, что конституционно-правовая ответственность является объективно существующим, неотъемлемым и абсолютно необходимым институтом конституционного права. Меры конституционно-правовой ответственности отражают специфику конституционно-правовых отношений, особенности конституционно-правового статуса их участников и направлены на восстановление предшествующего нарушению состояния урегулированных нормами конституционного права общественных отношений, пресечение совершающихся нарушений и персональную ответственность лиц, совершивших конституционный деликт, т.е., в конечном счете, на охрану конституции.

  Второй параграф «Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» раскрывает специфику и правовую природу конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Отмечается, что конституционно-правовая ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти. Вместе с тем исходя из объективных особенностей федеративного устройства, а в особенности исходя из концепции суверенитета в федеративном государстве, делается вывод о невозможности конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами, в связи с чем в федеративных от-

  ношениях речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.

  Обращается внимание на то, что в работе намеренно используется термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», а не термин «конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов федерации». Объясняется это тем, что некоторые из приводимых в настоящей работе конституционных деликтов в сфере федеративных отношений невозможно однозначно отнести к какому-либо одному органу государственной власти субъекта федерации. Кроме того, ряд существующих мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации имеет сложный и комплексный характер, в связи с чем есть основания отнести их именно к ответственности субъекта федерации в целом. С учетом вышеизложенного термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» представляется более корректным, широким по содержанию и в то же время более лаконичным и удобным в использовании.

  Дается развернутая классификация и анализ конституционных деликтов в сфере федеративных отношений с примерами из конституционных норм зарубежных стран. К ним относятся, например, нарушение конституции, федеральных законов, невыполнение судебных решений; нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека и гражданина; невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций); неспособность субъекта федерации обеспечить действие собственного конституционного механизма, безопасность и правопорядок; неконституционная сецессия (выход субъекта федерации из состава федерации) и др.

  Особо выделяются основания применения мер защиты, которыми являются обстоятельства, независящие от субъекта федерации, например, такие как нападение на субъект федерации со стороны иностранного государства или другого субъекта федерации.

  Третий параграф «Меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации: сущность, виды, соотношение с мерами защиты» полностью посвящена конституционно-правовым санкциям, применяемым к субъектам федерации за совершение конституционных деликтов. Приводится подробная классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с примерами из практики. К ним относятся, например: введение прямого федерального правления на территории субъекта федерации; отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации (прекращение полномочий органа исполнительной власти субъекта федерации); роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта

  федерации, признание неконституционным (незаконным), недействующим, отмена, приостановление действия нормативного правового акта субъекта федерации и др.

  Обращается особое внимание на распространенный в научной литературе термин «федеральное вмешательство», используемый как сходный по смыслу с термином «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», но все же отличающийся от последнего. Отмечается, что «федеральное вмешательство» - термин, непосредственно используемый преимущественно в конституциях ряда латиноамериканских федеративных государств (например, Бразилии, Аргентины) и означающий вмешательство федерации в дела ее субъектов, подразумевающее использование различных мер принудительного характера. Вместе с тем федеральное вмешательство объединяет в себе два различных института - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты, в связи с чем представляется некорректным использование указанного термина как равнозначного термину «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации».

  Подробно описываются различия между конституционно-правовыми санкциями и мерами защиты, приводятся примеры последних. К ним относится, например, введение различных чрезвычайных режимов: режима чрезвычайного положения, режима военного положения, режима осадного положения, объявления состояния обороны, режим чрезвычайного положения в области финансов.

  В заключение отмечается, что в целях обеспечения стабильности и территориальной целостности федерации принципиально важно соблюсти соответствие и адекватность меры конституционно-правовой ответственности субъекта федерации тому конституционному деликту, в связи с совершением которого она применяется, и не допустить нарушения принципов федерализма.

  Вторая глава «Конституционно-правовое закрепление и практика реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в России и зарубежных странах» состоит из трех частей.

  В первом параграфе «Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах» подробно рассматриваются примеры реализации четырех различных моделей регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, к которым можно свести многообразие подходов к данному вопросу.

  Индия приводится в качестве примера детального конституционного закрепления всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. При этом отмечается, что столь подробное конституционное регулирование представляется

  нецелесообразным, поскольку оно чрезмерно увеличивает объем конституции и не позволяет оперативно совершенствовать механизм конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

  В Индии федерация обладает внушительным арсеналом правовых средств воздействия на субъекты федерации (штаты), к которым относятся отмена судом законодательного акта штата в связи с его неконституционностью, введение в чрезвычайного положения, прямого президентского правления в штате, чрезвычайного положения в области финансов, а также объявление несостоятельным конституционного механизма штата - мера конституционно-правовой ответственности штата, которую нередко вполне справедливо называют введением прямого президентского правления и отождествляют с ним, хотя данная мера фактически заключается не только во введении прямого президентского правления, но и в перераспределении законодательной компетенции в пользу федерации.

  При этом обращается внимание, что основания применения наиболее серьезных мер конституционно-правовой ответственности штатов, в особенности объявления несостоятельным конституционного механизма штата, сформулированы недопустимо широко и неопределенно, что позволяет федеральным властям использовать их в недобросовестных целях. Также подвергается критике излишне частое и не всегда обоснованное использование федерацией мер конституционно-правовой ответственности штатов, имевшее место в Индии за современный период ее истории.

  Федеративная Республика Германия приводится в качестве примера конституционного закрепления возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве.

  Отмечается, что в ФРГ имеет место абсолютно иной подход к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, нежели в Индии. Набор конституционно закрепленных принудительных мер в отношении субъектов федерации, именуемых землями, невелик, и они используются крайне редко или не используются вовсе.

  Основной закон ФРГ 1949 г. предусматривает следующие меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (земель): отмена нормативного правового акта земли в связи с признанием его Федеральным конституционным судом не соответствующим Основному закону; комплексная конституционно-правовая санкция в виде принятия федеральным правительством мер, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей; переподчинение федерации полиции земель и использова-

  ние федеральной пограничной охраны. Делается вывод о том, что конституционные нормы о возможности принятия федеральным правительством мер федерального принуждения в отношении земель содержат в себе значительный потенциал для преодоления кризисных ситуаций, однако за все время существования ФРГ ни разу не применялись и фактически являются «спящими».

  При этом отмечается заслуживающий безусловного одобрения путь кооперации и политического диалога между федерацией и землями, по которому последовала ФРГ, в связи с чем необходимости использования мер конституционно-правовой ответственности ни разу не возникало.

  США рассматриваются как пример фактического отсутствия в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве.

  Отмечается, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (штатов) в США регулируется довольно сложным образом. Прежде всего, Конституция США 1787 г. (уже довольно архаичная) не упоминает об институте конституционного контроля за конституциями и законодательством субъектов федерации, впрочем, как и за федеральным законодательством. Вместе с тем конституционный контроль возник в США еще в начале XIX в. на основе судебных прецедентов.

  Что касается других конституционно-правовых санкций в отношении штатов, то здесь Конституция США содержит лишь одно довольно абстрактное положение: ст. 4 гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает каждый из них от вторжения, а по ходатайству законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) и от «внутреннего насилия». В результате конституционно-правовая ответственность штатов фактически сводилась к силовому вмешательству с использованием полицейских и иных вооруженных формирований (Национальная гвардия, регулярные войска) с целью защиты штата от «внутреннего насилия» и восстановления конституционного порядка. Вместе с тем сам институт силового вмешательства формировался в течение длительного периода государственного развития США на основе судебных прецедентов и законодательных актов Конгресса.

  В заключение вопроса констатируется, что в США полноценный институт конституционно-правовой ответственности штатов не сформировался. Из известных в мировой практике конституционно-правовых санкций, помимо института судебного контроля со стороны

  Федерации, в США применялось лишь силовое вмешательство в дела штатов, однако в современной практике оно применяется редко и преимущественно для борьбы с массовыми беспорядками, с которыми власти не в состоянии справиться, а для разрешения более серьезных конфликтов между федеральной властью и властями штатов и гармонизации федеративных отношений оказывается достаточно мер политического и финансового воздействия, которые имеются в арсенале федеральной власти.

  В качестве примера закрепления на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации приводится Бразилия.

  Отмечается, что в Бразилии институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует уже длительное время, и термин «федеральное вмешательство (интервенция)» стал широко известен именно благодаря Бразилии.

  Помимо возможности признания закона или нормативного правового акта субъекта федерации неконституционным, Конституция Бразилии закрепляет наиболее существенные аспекты применения федерального вмешательства - меры конституционно-правовой ответственности, представляющей собой введение прямого президентского правления в субъекте федерации. При этом, что особенно важно, Конституция Бразилии содержит исчерпывающий, но одновременно довольно широкий перечень оснований федерального вмешательства, а также регулирует процедуру его применения, которая была значительно усложнена по сравнению с предыдущей редакцией Конституции Бразилии.

  Делается вывод о том, что регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в действующей Конституции Бразилии является примером весьма взвешенного подхода к столь сложному вопросу. При этом конституционное регулирование федерального вмешательства хотя и довольно подробно, но одновременно не выглядит излишне детализированным для основополагающего нормативного правового акта государства. Также нельзя не одобрить тот факт, что в современной Бразилии федеральное вмешательство в последнее время не используется, уступив место иным механизмам взаимодействия.

  В заключение главы отмечается, что зарубежный опыт регулирования и применения института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации весьма различен и имеет как положительные, так и отрицательные черты. По мнению диссертанта, этот опыт может и должен быть использован при разработке мер по надлежащему полноценному закреплению данного института в Российской

  Федерации, однако с большой осторожностью, поскольку федеративное устройство является одной из основ конституционного строя любой федерации и к его регулированию нужно подходить с учетом всех внутренних факторов. При этом закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, как это сделано в Бразилии, представляется автору наиболее предпочтительным.

  Во втором параграфе «Состояние и проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» детально анализируется российская практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации с момента принятия Конституции РФ 1993 г. до настоящего времени. Делается вывод об отсутствии института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне, что препятствует его полноценному законодательному регулированию. Так, помимо признания конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции РФ, последняя не упоминает о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и не содержит каких-либо ее мер.

  В ходе анализа законодательного регулирования данного вопроса выявляются существенные проблемы и недостатки. Так, реализация мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, предусматриваемых Федеральным законом от 06.09.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования. Имеются в виду такие конституционно-правовые санкции, как вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, вынесение предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

  Кроме того, вызывает сомнения конституционность существующего законодательного регулирования конституционно-правовой

  ответственности субъектов Российской Федерации. В особенности это касается конституционно-правовой санкции в виде отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей - единственной из предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, применявшейся на практике.

  Что касается института судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, то указанный институт в его нынешнем виде довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений, таким образом, он не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  Третий параграф «Вопросы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» посвящен выработке предложений, направленных на устранение выявленных в предыдущем параграфе проблем в регулировании конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и на повышение эффективности рассматриваемого института.

  В частности, предлагается дополнить гл. 3 Конституции РФ, например, ст. 78 нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов в случаях и порядке, установленном федеральным конституционным законом.

  При этом целесообразно на конституционном уровне предусмотреть наряду с ключевой ролью Президента РФ в процедуре реализации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации обязательное участие в ней Федерального Собрания РФ, а также Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в зависимости от природы конституционного деликта в пределах их предметов ведения. Связано это с тем, что субъекты Федерации являются фундаментом федеративного государства. Таким образом, несмотря на необходимость существования института их конституционно-правовой ответственности, ее меры должны применяться крайне осторожно и в соответствии со строгой и сложной процедурой, гарантирующей субъектам Российской Федерации защиту от злоупотребления данным институтом. На конституци-

  онном уровне, не вдаваясь в излишнюю детализацию, этого можно добиться именно путем установления обязательного участия высших федеральных органов государственной власти.

  Среди конституционно-правовых санкций, которые целесообразно закрепить в специальном федеральном конституционном законе, а также обозначить в самой Конституции РФ, следует отметить отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, временное приостановление осуществления их полномочий, временное введение прямого федерального правления в субъекте Российской Федерации полностью или в отдельной сфере общественных отношений, временное перераспределение законодательной компетенции субъекта Российской Федерации в пользу Российской Федерации. Как представляется, данного набора конституционно-правовых санкций, в принципе, достаточно для восстановления конституционного порядка в любой ситуации. При этом наиболее серьезные санкции - отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - необходимо резервировать на случаи весомых конституционных деликтов с тяжкими последствиями. Кроме того, целесообразно закрепить персональную ответственность уполномоченной инстанции - федерального органа государственной власти - за ненадлежащее использование мер конституционно-правовой ответственности, недостижение целей их применения, иные злоупотребления данным правом, а также заложить механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных властей.

  Подчеркивается, что все вышеперечисленные шаги, по мнению диссертанта, являются необходимыми в целях совершенствования механизма ответственности в федеративных отношениях, надлежащего закрепления отдельных конституционно-правовых санкций и, в конечном счете, в целях совершенствования федеративных отношений, что позволит лучше обеспечивать верховенство Конституции РФ и федеральных законов, права и свободы человека и гражданина, единство государственной власти и эффективность ее осуществления на уровне субъектов Российской Федерации. При этом само наличие развитого института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации в российской правовой системе будет служить до-

  полнительным фактором, сдерживающим субъекты Российской Федерации от несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов.

  В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщены основные выводы и предложения по решению проблемы формирования полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  1. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Бразилии / А.С. Агапов // Вестник Российской правовой академии. - 2006. - № 3. - 0,25 п.л.

  2. Конституционно-правовая ответственность: позитивный и негативный аспекты / А.С. Агапов // Юридический мир. - 2006. - № 4. - 0,2 п.л.

  Другие публикации

  3. Обеспечение верховенства федерального права и проблема федерального вмешательства / А.С. Агапов // Очерки сравнительно-исторического правоведения: межкафедральный сб. факультета права ГУ - ВШЭ. - М, 2005. - Вып. 2. - 0,4 п.л.

  4. О понятии «федеральное вмешательство» / А.С. Агапов // Проблемы законодательного закрепления, осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина: материалы III ежегод. межвуз. науч.-практ. конф. (27-28 мая 2006 года). - Тула, 2006. - Т. 2. - 0,15 п.л.

  5. Применение Президентом Российской Федерации конституционно-правовых санкций в отношении субъектов Российской Федерации / А.С. Агапов // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности: тр. кафедры конституционного и административного права факультета права ГУ - ВШЭ. - М., 2006. - Вып. 1.-0,5 п.л.

  6. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в ФРГ / А.С. Агапов // Вторые Всерос. Державинские чтения (9-10 ноября 2006 года): сб. ст.: в 8 кн. / отв. ред. В.А. Виноградов; ГОУ ВПО РПА Минюста России. - М: РПА МЮ РФ, 2007. - Кн. 2: Проблемы конституционного и международного права. - 0,2 п.л.

Информация обновлена :28.04.2008

Сопутствующие материалы:
| Защита диссертаций

Конституционный деликт - разновидность правонарушения. Правонарушение всегда выступает как нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Сопоставлением фактического поведения с правовым императивом устанавливается наличие или отсутствие правонарушения. Это его внешняя сторона. Внутренняя (содержательная) сторона правонарушения заключается в нарушении общественных и личных интересов, установленного правопорядка и субъективных прав. В широком социальном контексте правонарушение выступает как нарушение социальных интересов и справедливости. Эти оценки и выводы с определенной коррекцией относятся и к конституционным правонарушениям (деликтам).

Конституционный деликт - это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности. Конституционный деликт имеет место и тогда, когда такое деяние не снабжено собственными санкциями, а воспроизводится в отраслевом, допустим, уголовном законодательстве с установлением соответствующих мер наказания. О конституционном деликте следует говорить и в случае нарушения не только конституционных норм, но также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, имеющих государственно-правовой профиль и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. «Несоответствие должному поведению» охватывает любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной модели, нарушающее запреты, выходящее за пределы дозволенного либо противоречащее общим началам (принципам) и смыслу Конституции.

1. Конституционные деликты в сфере основ конституционного строя.

2. Конституционные деликты в сфере прав и свобод человека и гражданина.

3. Конституционные деликты в сфере федеративного устройства.

4. Конституционные деликты в сфере институциональной организации и функционирования государственной власти.

5. Конституционные деликты в сфере местного самоуправления.

6. Конституционные деликты, связанные с внесением поправок и пересмотром Конституции Российской Федерации. Конкретные примеры таких нарушений Конституции Российской Федерации содержатся в упомянутых ранее аналитических и справочных материалах.

Рассмотрим некоторые конституционные деликты в рамках данной классификации, имея в виду, что нарушения отдельных норм и принципов, составляющих основы конституционного строя, одновременно затрагивают другие сферы, допустим, федеративное устройство, организацию государственной власти.

Нарушение суверенитета народа, т.е. ограничение суверенного права народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Захват власти или присвоение властных полномочий (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Оно может выразиться в немотивированном отказе в назначении и проведении референдума, использовании иных форм непосредственной демократии; в ограничении либо воспрепятствовании осуществлению прав граждан в формировании и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нарушение верховенства Конституции и федеральных законов России в ее отдельных субъектах (ст. 4 ч. 2 Конституции Российской Федерации). В некоторых республиках закреплено верховенство их собственных конституций (Адыгея, Ингушетия, Татарстан, Башкортостан, Тыва и др.). В нарушение ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации отдельные субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным. В Конституциях Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия предусмотрена процедура ратификации федеральных законов республиканскими органами государственной власти по

вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Право органов государственной власти субъекта Российской Федерации приостанавливать действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта, высказанным на референдуме, закреплено в законодательстве Архангельской, Курганской и Саратовской областей, Агинского Бурятского автономного округа.

Нарушение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации). Если оно является результатом агрессии со стороны иностранных государств, имеет место нарушение норм международного права. О конституционном деликте можно говорить при условии, что такое нарушение совершается, по общему правилу, высшими органами государственной власти, должностными лицами Российской Федерации и ее субъектов. Примером тому могут служить действия руководства Чеченской Республики, направленные на отрыв ее от России, а в определенной степени и бездействие Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации, допустивших эту ситуацию.